书记和县长,到底谁说了算?

这个问题说简单也简单，因为在党的领导下当然书记大；但是说复杂也复杂，因为有的时候有的事情市长也说了算。

那么，现实的情况到底是个神马状态？一文教你读懂县市政治生态，各种对号入座，只可意会不可言传，妥妥滴呀。

文/吕钧

目前，我国县级政权有4套班子，当然也就有4个“一把手”（县委书记兼任人大主任的是个别现象），但实际权力掌握在党政两个“一把手”之中。

所以，无论是县乡两级领导干部、普通民众，还是上级领导机关，都把县委书记和县长看成是两个主帅。上级党委和组织部门，经常强调党政两个“一把手”要紧密配合，增强团结；县级领导班子如果缺乏合力，往往是由书记和县长两个人之间关系不和谐造成的。

县委书记统带班子和队伍的能力，主要体现在处理与县长之间的关系上

《中国共产党地方委员会工作条例》明确规定，“党的地方各级委员会是本地区的领导核心。党的地方各级委员会要贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，对本地区的政治、经济、文化和社会发展等各方面工作实行全面领导。”

国家的根本大法《宪法》在确认中共领导地位的同时又规定，“地方各级人民代表大会是地方权力机关”，“人民政府”是“国家权力机关的执行机关”，是“国家行政机关”；“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作”。《地方各级人大和地方人民政府组织法》规定，地方政府具有“规定行政措施”、“发布决定和命令”、“任免国家行政机关工作人员”等10项职权。

从词汇上看，地方党委、人大、政府的各自地位有区别：党委是领导核心，人大是权力机关，政府是行政机关和人大的执行机关。但是，各自的权力边界却没有明确的划分。

在实践中，党的领导不但包含思想、理论、路线、方针、政策的领导，还包括对人大、政府、司法机关各项具体工作的主导指挥、直接干预和全面控制。虽然《工作条例》规定党委在人事方面的权力是“向国家机关推荐重要干部”，但在实际生活中，不但各重要部门的领导人选由党委决定，而且相应级别的非领导干部也由党委任免。

在这种党委包揽一切和党政不分的体制下，县委书记要对县域内所有公共事务负“第一位的责任”，同时，也有权干预和插手所有公共事务。但是，县级公共事务，绝大多数在行政管理的范围内。

按照“文本”规定，行政工作应该实行行政首长即县长负责制，这就出现了一个“第一责任”与“法定责任”的冲突。居于领导核心位置的县委书记，如果仅限于“路线方针政策的领导”和对“本地区的重大问题作出决策”，就会落入“虚权”境地。因为，县级党委主要职责是贯彻落实中央和省市委的重大决策，基本上没有什么“路线方针政策”的制定权。县一级的“重大问题”多数是涉及到资金、工程、人事等内容的具体事项，除了科级干部任免外，基本都是政府职权范围内的事情，必须由县委决策的“重大问题”很少。

如果县委书记不过问政府负责的事务，既不符合党委实施“全面领导”的制度安排，也不符合“第一责任人”的角色要求，还会被习惯于党委一元化领导体制的绝大多数干部群众看成是软弱无能，被欺软怕硬的县长所架空。

上级领导机关，在对班子进行考核评价的时候，从来没有区分过党委和政府的职能，评价书记的政绩，与评价县长一样，主要看县域经济和社会的发展。政府工作出现重大失误，县委书记同样难辞其咎。但是，如果县委书记对行政事务干预过多，不但与党委“总揽全局、协调各方”的要求相悖，而且挫伤行政首长的工作积极性和主动性，引发权力之争，影响班子团结。

所以，县委书记与县长之间，能够严格按照民主集中制和集体领导、分工负责的“文本”要求，既各司其责、又紧密配合的，几乎找不到；县长强势，书记软弱并且宽容，从而保持平衡稳定的，也极其稀少。

县委书记与县长间的三种状态

状态一：书记专权、县长忍让

上级党委配备县级党政班子，一般都选择资历深、能力强的干部担任书记，形成党政两个“一把手”之间事实上的“老大”和“老二”顺序。有的地方甚至在任职谈话时明确要求书记搞好对县长的“传帮带”。还有的县长是通过书记积极向上建议推荐才提起来的。半数以上的县委书记，是由县长“升任”的；县长的下一步，大部分要走上书记这个台阶；书记的下一步，大部分要继续升迁，给县长腾出位子。

这些因素，使某些县委书记把自己当做大老板，不但“大权独揽”，而且“小权不放”。而县长，则信奉“小不忍则乱大谋”的古训，俯首帖耳，甘当配角。一位县委书记在省委党校讲座时，直言不讳地说，“书记和县长之间，既是同僚的关系，也是上下级之间的关系，甚至是爹和儿子之间的关系”。大家听后愕然。

状态二：貌合神离、矛盾重重

县委书记与县长要经常在一起研究工作，一起参加重要公务活动。所以，即使两人之间隔阂很深，也不能在公开场合剑拔弩张，也要维持表面的团结。但是，有的地方，两人在出现意见分歧时候不能很好沟通或协商，或不善于妥协退让，时间一长，便形成积怨；有的地方，两人在涉及到人、钱、物等重要事项上争夺权力，互不相让；有的地方，一方背地散布对另一方的不满情绪，甚至互相诋毁、拉帮结派，关系日趋紧张。

状态三：互相妥协、和平相处

多数县（市）的党政主帅，处于人们常说的“哥俩儿好”状态。他们未必没有隔阂和摩擦，但深谙“和则两利，斗则俱伤”的道理，能够顾全大局，互相妥协，保持相对团结、和谐平衡的局面。

县委书记与县长和谐相处的三点“诀窍”

两个“一把手”和谐平衡关系的形成，固然是双方共同努力的结果。但一般情况下，县委书记的主导作用更大一些。他们保持与县长和谐相处的“诀窍”很多，最主要的有以下三点：

一是胸襟开阔，磊落大气

尽量做到不专断、不拢权，不斤斤计较利害得失，不背后议论县长的是非长短。有人说，县委书记要打造理论素养、综合能力、品德胸怀、自我要求“四个高地”。退一步说，即使道德修养和各方面实际水平不如同僚，没有形成那么多“高地”，但因身居领导班子核心和一方主帅的“高位”，比较聪明的人也会模仿“大人物”，装出个虚怀若谷、宽宏大度的样子。

二是注重沟通，适度宽容

在现行体制下，县（市）一级的多数事务，党委、政府都要负责或过问，权力边界很难廓清，而且各种“法定”会议往往是对已经“决定”的事项履行形式上的审批程序，所以，会前会外的沟通协商，成为两个一把手合作共事的最主要渠道。

有些事情，需要通过党政联席会议或有政府主要负责人参加的党委常委会议讨论决定，但为避免会上发生明显分歧，会前一般都要通个气儿；还有很多事情，不需要经过有书记参加的会议研究，但只要涉及到全局或人事安排、资金使用等敏感问题，书记都需要了解，县长都要以请示的口气向书记“打招呼”；

县委主管的组织、宣传、统战特别是干部工作，需要政府了解并给予支持，一般情况下，书记要责成主管常委向县长汇报。如果书记比较专断，不注重沟通，多数县长会忍气吞声，维护表面团结，但难以形成同心协力的良好局面；如果县长以政府首长自居，不注重沟通，善于统带班子的书记会区别具体情节，采取小事不问、顺势放权，大事迂回控制、及时听取汇报等策略，维护相对和谐的关系。

一位县委书记说，“县里的公益建设项目，我只定干什么，造价多少，由谁来干，都由政府按程序招标或议标，但我平时要留意市场行情，发现造价过高，要找县长沟通；工程进行过程中，经常和县长一起到现场看看，有什么意见或建议，私下和县长谈谈。这样，既不会丧失领导地位，又不会越俎代庖。关键是勤沟通，多商量。县长办什么事情，必须告诉我，不能瞒着，只要告诉了，即使不太适当，也要支持。

另外，耳朵必须‘硬'，不能听些闲言碎语。有些干部，喜欢在你面前说三道四，以讨取你的喜欢，还有的想利用你手中的权力，找县长要钱。有的乡镇或科局领导，对县长不满意到我这发牢骚的，我一律批评。”

三是因人而异，收放有度

从常规理论上说，县委的领导主要是路线方针政策的领导，书记仅仅是领导班子的班长，在决策中只有一票权，但也有“大权独揽，小权分散”之说。

实际上，无论大权小权，都不宜独揽，也不能过于分散。过分拢权，虽然能够得到一些眼前利益，但总体上肯定费力不讨好，而且势必造成班子内部的矛盾，影响其他成员的工作积极性；过分放权，则容易失职出岔，这里关键是把握好“度”，还要因人而异。

县长如果政治上比较成熟，能够自我约束，而且工作能力较强、经验较丰富，书记放权越充分，工作效率越高。但如果县长权力欲望大或工作经验少，书记放权过多，县长可能得寸进尺，胡作非为，也可能频频出现失误。这里很难说清楚分寸尺度，只能说该管的一定不能撒手，不该管的或可管可不管的不能随意插手，所有事情都要在可控的范围内。不同风格的县委书记和不同的班子搭配，采取的策略和方法不同。