从生活出发: 复杂条件下的公共政策建构逻辑

内容提要：

公共政策是现代社会中用以解决社会问题的工具，对人的行为做出引导和规范并最终落实到人的日常生活中。但就政策制定流程而言，无论是制度化的框架，还是技术性的路径，公共政策的规范化、程序化、形式化与技术化导向不断凸显，与鲜活、具体的生活相去甚远。公共政策远离生活，但又反过来改造生活，将技术理性与竞争观念植入生活中，生活被导向单一的向度并最终异化。随着全球化、后工业化进程带来社会高度的复杂性与不确定性，技术理性的支配失去了合理性，生活的多维度与完整性突显出来，生活领域兴起并对公共政策产生影响，这时公共政策需要回归到生活中得到建构，从具体生活情境中获得意义和价值。

关键词：生活  公共政策  支配  技术理性  复杂性

公共政策作为现代社会的治理工具，具有普适性和抽象性的特征，因此，一直以来公共政策都被视为高大上的存在，与生活世界无涉，与人具体的意愿和感知没有太大的关联。尤其是在理性化进程中，政策流程逐渐程序化和科学化，所生产出来的公共政策也越发远离人的日常生活。公共政策是在远离生活的地方建构出来，但作为治理工具又反过来支配生活，用秩序和效率对生活做出规范，将竞争与速度植入人们的生活中。以至于我们看到，尽管政策体系逐渐完善，政策过程不断科学化，但并没有解决人们的现实问题，反而将生活导向更加单一的向度，在竞争与效率的压力下，生活的厚度一再被压扁并失去意义。赖特·米尔斯提出，私人困扰并不只是个人命运的问题，而与全社会的结构性问题密不可分。因此，当生活中的焦虑成为一个社会现象时，必须要从社会治理模式以及治理工具上来进行反思。

领域与路径: 公共政策远离生活

在工业化进程中所形成的领域分离的格局下，公共政策作为一种创制性的规范是在公共领域中创制出来，进而对私人领域与日常生活领域做出规范的。公共政策是不能脱离人的生活的，而抽象的规范如何与生活联系起来? 解决路径就是代议制。代议制通过一系列程序和规则的设置使得民意获得了进入政策系统的渠道，私人领域与日常生活领域中的问题汇聚到公共领域中，在公共领域中完成抽象规范的生产，并基于此对私人领域和日常生活领域进行管理。代议制将公共领域与私人领域和日常生活领域联系起来，并从形式上将政策与生活联系起来。

但是，在工业化社会中，社会治理体现为一种单向度的管理体系，公共政策作为抽象的管理工具嵌于其中，政策过程表现为自上而下的运作流程。政府位于社会中心也是政策制定者; 大众处于边缘只是作为政策对象而存在。吉登斯看到了现代社会对地域边界的消除，并把这一进程称为“脱域化”，但“脱域”只是表明对实体地域的超越，而没有涉及中心与边缘之间的无形的边界问题。中心—边缘结构是不平等社会关系的凝结，是无形的抽象的不平等关系，但却更具实质性意义。在这种结构中，公共政策只是自上而下运行的治理工具，政策与生活之间的关系形成了一种管理工具与管理对象之间的关系。

政策与生活之间原本通过代议制形成了关联，但是管理与被管理的关系又使得这种关联实质性地撕裂开来，由代议制形成的关联性还在形式上存在着，但也仅仅停留在形式上。政策是在精英主导之下制定出来的，而精英诉求却并不能代表大众的日常生活。代议制本身秉承着一种代表的逻辑，代表却从来无法代表整体，“不存在一个代表的整体的世界。事实上，世界越来越多的展示在多样性的力量中。在政治领域中，人们的统一，人民主权理论所假设的‘我们’，都碎片化到团体认同，兴趣与属地等生成的范畴中，似乎并不具有一个共同的原因，也不存在一个共同的对手”①。日常生活以及生活中的问题都是具体的，也是零碎的，生活中包括无法抽象和概念化的因素，无法用科学知识或者理性观点来完全理解，无法被符号化或者被代表，因此，即使代议制的运作是有效的，那也只是将一部分个体意愿和诉求表达了出来。代议制在这里类似于为社会问题进入政策议程确立了一个过滤机制，这也就意味着所建构的政策问题必然是不完整的。

更何况，单向度的政策流程本身体现出管理和控制的性质，这使得政策程序上的任何完善都不会改变日常生活受到管理和支配的实质，此时对生活的关怀只停留在理论构想和程序运作上。通过合理的程序设置，政策运行越来越规范和标准，政策效率不断提升，内容也不断得到完善，但是作为管理对象的公众却被合理地排斥在外。日常生活通向政策建构的渠道被阻滞，公共政策因此远离了具体的生活，所建构出来的政策无法解决公众的问题，甚至不知道公众的问题在哪里。

政策与生活之间具有了形式上的连接，但这种连接是空泛的，为了建构出真实的政策问题，技术被寄予厚望。人们希望通过技术的推动来更好地回应生活问题，但却发现，科学化与技术化成了公共政策与具体生活隔离开来的另一道屏障。当政策过程越来越强调科学的路径与方法，突出效率与速度的主题，用实证主义方法和技术主导几乎各层级各部门的政策过程时，政策过程被转变为一个技术生产流程，公共政策则是技术流水线生产出来的产品。技术和工具的优化提高了决策能力，提高了运行速度和效率，设计出更具科学性与逻辑性的公共政策，但政策过程的科学化只是在模仿物理学领域中发现客观存在的方法，具有固定的思维和框架，以及规范的方法与流程，政策过程被导向一个模块化的行动中。无论何种问题都被作为科学范式中的研究对象，由技术专家构成政策主体来揭示出这一“真理”，并通过工具和技术来重新绘制和编排。技术知识主导了政策过程，不具有技术知识的公众再一次被排斥在外。

政策建构在公共领域中展开，也用公共领域中所主导的科学思维来观察生活中的问题，但科学并不能阐释完整的真实的生活问题，科学所建构出来的只是经过科学的框架和思维改造过的适合分析的政策问题。科学傲慢地认为，其他与之不符的对实际生活的描写都是不完整的、不准确的。这里并不否认专家所具有的为国为民的抱负，以及所生产出来的政策所具有的合逻辑性与自洽性，但是，只追求技术理性的公共政策是偏狭的，是冷冰冰的和不具有生活气息的。“人们没有意识到的是，重新绘制出来的这个世界是通过人们的思维、思想、理论和科学再造出来的，是一个主体中心主义的世界。也就是说，主体处于这个世界的中心，而这个世界的其他各种构成要素都是环绕在主体周围而供主体支配的。可是，人们却以为这个世界还是原本的那个世界。”②

根据肖瑛的研究，“可以假设，起初，正式制度与日常生活没有根本区分，前者是对后者的简单回应，依附于后者而存续; 当生活主体出现利益和视野分化时，正式制度就会作为部分生活主体有意识建构的产物而涌现，正式制度与生活领域的分化就开始了”③。现代社会中公共政策主要是以创制文本的形式出现，是正式制度的代表，远离了日常生活。无论是通过代议制汇聚而成的，还是技术路径上生产出来的，它们都是在远离生活的场域中完成的。就领域来看，公共政策生成于公共领域之中，与作为政策对象的公众相距甚远; 就制定逻辑来看，公共政策体现出理性化和工具性，与完整的政策问题相差甚远。即使政策过程中设置出公众参与的机会和路径，甚至专门去了解公众的感受和意愿，但也无法从整体上改变公共政策与日常生活相隔离的状态。而与真实的生活隔离开来的政策必然只是自说自话，也必然是失败的。“尽管为了在社会中确保法治的实施，一个由概念和规则构成的制度是必要的，但是我们必须永远牢记，创制这些规则和概念的目的乃是为了应对和满足生活的需要，而且我们还必须谨慎行事，以免毫无必要的、毫无意义地强迫生活受一个过于刻板的法律制度的拘束。”④

秩序与速度: 政策改造生活的双重维度

公共政策在远离生活的场域中得以构建，但又在自上而下的运作中管理生活，并改造生活。改造通过两个维度来开展: 秩序与速度。二者分别代表政治维度与科学维度，在工业社会中形成了紧密的关联。秩序表达的是对确定性的寻求，为了寻求确定性而将生活抽象化、简单化，基于此来考虑速度与效率; 速度代表了一种单一的价值观，这种单一性服从于秩序的目标，或者说社会秩序正是在对速度的强调中来实现的，而速度也依托于确定性的社会而得到强化。

第一，序是工业社会中公共政策的首要任务，而秩序是通过改造生活来实现的。现代社会中复杂性因素广泛存在，公共政策作为抽象的规范体系，通过统一的管理和规范来实现形式上的同一性。公共政策确立起了一个完善的社会治理框架，对不同领域不同行业不同环节之间的次序和衔接、治理技术和工具都做出了详细规定，也因此将生活的方方面面都纳入政策的规范范围之内，不确定的社会问题被转化为具有确定性的并可控的对象，由此实现确定性。其中，公共政策通过时间和空间两个构成对人们不同领域中的具体行为做出规范，使其保持在有序的范围之内。

福柯描写过一个军营，其中通道的几何规范、帐篷的数目和分布、帐篷人口的方向、士兵的安排等都有严格的规定。军营的管理就是通过制度来进行空间管理的实践，制度将空间作为管理对象，在科学化设置中使得所有空间都易于受到监视。这种空间管理思维很快被应用到工人阶级居住区、医院、监狱和学校的建设中，建筑物的功能也出现了转变: “一个建筑物不再仅仅是为了被人观赏( 如宫殿的浮华) 或是为了观看外面的空间( 如堡垒的设计) ，而是为了便于对内进行清晰而细致的控制———使建筑物里的人一举一动都彰明较著。”⑤也就是说，建筑物的设计实际上是有利于权力运行，权力嵌入了空间的安排中，福柯将其称为“嵌入”原则。政策运行可比拟为现代社会中的建筑体系，将管理对象变得清晰可见，从而易于进行规划和设计。

除了空间设置，时间系统也作为政策体系的一个构成来对生活进行支配。现代社会将自然时间改造成社会时间，进而精确到钟表时间。时间成为标准规范体系中的一个重要构成，对人的行为和思想做出全方位的规范。现代生活绝大部分都是定时的，在福柯所描述的纪律社会中，时间是主要的监视工具。“遵守严格的时间纪律在所有那些其行动模式往往是通过大部分非常呆板的、抽象的时间模式所决定的( 可以想象一下课程表、飞机时刻表和监禁处罚的时间周期) 机构中扮演突出的角色，并且表现为纪律的中心目标。”⑥标准化的时间打破了人们原有的生活节奏，即使不工作，由于生活处于一种时间系统之内，也无法摆脱时钟时间的影响和规制。“时钟时间侵入私人领域中，进入非生产时间中去规范人的生活。”⑦通过时间和空间的设置，各种控制力量被精心地渗透进去，不仅公共领域和私人领域，日常生活也在时间环境中定时发生; 时间秩序扩散到了日常生活中。通过时间和空间的设置，日常生活成为清晰可见的政策规范对象，个性化、多样性的生活以及具体行为都在时空规范的范畴之内发生，被规定在特定的时空上。

在工业社会中，权力并未退场，而是隐蔽地贯穿于时空设置之中。如福柯所说，现代管理是与权力联系在一起的，即使是在科学理性的追求中，权力也是始终存在的，所不同的只是权力会与技156从生活出发: 复杂条件下的公共政策建构逻辑术和知识联系在一起。“18 世纪的两大发现———社会的进步和个人的创生———或许是与新的权力技术相关联的，更具体地说是与一种通过分割、序列化、综合和整合而管理和有效地使用时间的新方式相关联的。”⑧权力隐蔽在政策过程中，隐蔽在程序和规范的运作中，不可见，或者即使可见但也无法被确知。但是，通过时间和空间等规范制度，政策对日常生活进行标准化的分类与整理，通过自上而下的向度将生活单元化、抽象化、统一化，使得整个时空设置都具有了规训功能。

第二，公共政策将速度与效率的观念植入人们的生活中，用技术理性来统摄人的生活目标。生活涉及不同领域和层面，生活的内涵原本丰富多彩，而且受到多元价值的引领，表现为多样化的生活方式，但是，在政策的规范下，生活统一在速度与效率的体系中得到重构。公共政策将日常生活也纳入对进步的追求中，而现代社会中的进步主义携带着设计性冲动。“进步学说自然应当是来源于一个在社会中取得强势的阶级，这个阶级对未来充满信心，相信自己已经做好了充分的准备，足以掌握政权，而且在头脑中也有一副改革的宏伟蓝图。”⑨达尔文所提出的优胜劣汰自然演化的进化论被抛弃了，工业社会中生成了与之完全不同的进步观念，这是一种与计划、先进性、创造性联系起来的进步观。为了实现进步，就需要运用理性和技术，通过公共政策来对社会进行全面规划，使得社会成为一个被规划好的彰显理性的人造世界。

生活被纳入单一的速度体系中进行评价，这将竞争的维度窄化，也加剧了竞争的激烈程度。原本受到道德价值引领的领域，现在也受到竞争的影响而追求速度和效率，所有人都被视为他人的竞争对手以及提升竞争优势的工具，最后，所有人都成为他人眼中的工具性存在。工具理性充斥着公共领域以及日常生活领域，侵蚀了道德和价值的存在，最终，公共领域被殖民，日常生活被扭曲。人不停地在是与非、优与劣之间进行划界与评估，最终也使得生活愈加单薄。在对速度和效率的追求中，“生活”变成一个矫情的字眼，一提及就自觉浅薄，自觉为科学和理性让步了。工业社会的整体基调是解放，但是，当公共政策的运行将生活带入秩序与技术的支配下，最终却出现了“解放的自反”。

从生活出发建构公共政策

生活中不只有效率的单一向度，也不应受到技术理性的支配。可以说，任何制度或者规范，无论以何种名义来将生活拉向单一维度进行评判都是不合适的，也没有任何主体能够拥有足够的理性来对生活做出全面的规划。政策问题来自人的生活，生活中不同的个体会对政策问题形成不同的感知并赋予其不同的意义，虽然个体能力有大小之分，但他们对社会问题的感知却没有对错之分和优劣之别，因此生活意义的建构应该是包容的，政策问题的意义也应该是存在于生活之中的。“以前，在生活经历全部领域之上有一个有利地位，借此，全部经历能够被发现、被勾画、被模式化，以至于一些意义能够被认为是真实的，而其他的暴露被认为是错误的或虚幻的; 现在，这样的有利位置却不再存在。在这样一个世界里，所有的意义都是一种提议，需要经得起讨论与争论，需要解释与再解释; 没有意义是由定义来确定的，而且，没有意义能够凭借一次定义就是明确的。”任何一种科学或者话语都不能在远离生活的地方获得意义，任何脱离生活而又对生活进行支配的政策都是不具有合理性的。政策过程不仅需要追求科学性，也需要回归生活中来发掘出政策问题的真实意义。

实际上，人的一切活动都源于日常生活也指向日常生活，更是从日常生活中获得意义的。社会系统是在常规化的社会实践活动基础上组织起来的，并且从散布在具体时空中的日常接触中得到维续。虽然个体在不同层面开展活动，但是最终都和具体而日常的生活联系在一起，都从生活中体现价值。“而当代社会里的个人则被定位于一系列丰富、宽泛得多的层面上，包括家庭、工作场所、邻里、城市、民族—国家( nation － state) 以及一个世界性系统，所有这些都展现出某种系统整合的特征，将日常生活的琐碎细节与大规模时空延展的社会现象日益紧密地联系在了一起。”我们只能从现实经验中去理解公共政策，从完整而具体的生活中去评判效率及其价值。公共政策无论其数字指标多么漂亮，也无论其论证多么具有合理性，如果对于人民的生活没有提升的话，那么这项政策的意义也是值得怀疑的。

将政策过程置于远离人们日常生活的公共领域之中，并且在领域之间竖起篱笆和栅栏以防止公众进入; 将政策过程降低为技术应用和策略生产的流程，并且在技术理性的迷信中否定其他的解释和主张; 将公共政策作为规范和管理人的行动的工具，并且对完整的生活内涵进行裁剪和压缩，这些都使得公共政策成为远离生活而又居于生活之上的管理工具，服务于“他治”的治理体系。“他治”是由远离生活的主体来治理生活中的主体，生活中的主体只能被动地接受治理。虽然法律规定了个体的基本权利，但在公共政策自上而下的规范下，只是实现了鲍曼所说的“权利上的个体”，却未实现“事实上的个体”，或者说个体无法获得完整的生活。“如今，我们都是个体，但不是出于自主的选择，而是出于客观的必然。我们是权利上的个体，无论我们是否是事实上的个体: 自我认同，自我管理，自我决断，最重要的是在履行这三种任务时所需的彻底的自力更生，这些都是我们的职责，无论我们是否拥有所需要的资源来履行新的职责。”任何生活体验都应当受到尊重，也就是说，生活是自主的，无论是公共政策还是其他治理工具，都应当从生活出发来得到建构，并在生活中来进行评判。

从生活出发意味着从完整的问题出发，从生活主体的感受出发，这时，政策主体与政策对象彼此依赖，他们在互动中建构公共政策并赋予其实际价值。可以说，从生活出发带来了共生共在的生活状态。在共生共在的主题中，政策问题的建构不再受到技术专家的主导，而是来自生活中个体的感知和体验，因此，政策过程向一切相关的行动者开放。任何“事实”都是情境的产物，是在历史进程中被社会、政治、文化、经济和种族等因素共同型塑出来的，与之相关的每个人都是在具体的历史、地域、背景和经历中体验和感受，因此不同的个体会建构出关于“事实”的不同的内涵，但理解和认知没有“真实”与“不真实”之分。人们通过自己的实践改变和创造社会现实，现实在社会互动中被构建出来。政策过程中任何方法或者技术都不再是具有普适性的“主义”，而只代表一种思考或者视角。无论何种思维和逻辑，都不能理所当然地强加于人，即使是进步和效率的观念，其隐含的控制性也被彼此的认识和关怀所代替。

政策过程生发于生活之中，意味着从技术理性的纯粹空间中回归到现实具体的实践转向中。生活中不仅仅只有技术理性，相反，技术理性只占生活的极少部分，生活除了效率和速度的追求之外，还有更多的伦理和道德的内容。因此，政策过158从生活出发: 复杂条件下的公共政策建构逻辑程不应只追求技术理性所要求的严谨性、逻辑性，而是应当向实践转向，向价值转向。“实践需要:行动、社区、情境、准则、标准、依据、知晓、辩证、话语、情感和价值。实践”的概念比杜威的“质询”更进一步，激发了互相建构的政策思路。实践导向反对结构与行动之间的二分关系，反对政策与行动之间的制约关系，而是倡导二者的辩证性互构。

事实上，生发于生活中的公共政策并不总是表现为创制出来的公共政策，非正式规范也成为公共政策的重要构成。正如埃里克森所看到的，“大多数居民并不依据正式规则化解他们的纠纷，他们依据的是一些与邻人合作的基本规范相一致的日常规范。”瑏瑧这些规范大多并非创制出来的，且不具有创制法那么强的强制力，但是却有着创制政策所不具有的灵活性和坚韧性。正式的公共政策具有足够的抽象性和普适性，但却丧失了具体性和现实关怀，而通过演进或者博弈而来的非正式的规范，可以成为公共政策的另一种形式，服务于生活，最终在合作行动中生发出社会秩序。将非正式规范看成公共政策的另一种形式，意味着对政策的内涵做出了无限的延展。也就是说，在生活中，公共政策不再是一个有形而固定的存在，相反，公共政策可以有多重形式。正是因为其形式的多样性使得公共政策能够深入人的生活中，能够渗透到具体的情境中发挥作用。当然，这时公共政策所发挥的作用不再只是支配和控制，而是对生活的协调与服务。

作者简介:

向玉琼，管理学博士，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师，xyq@ njau．edu． cn。南京，210095