对十三届全国人大二次会议第6314号建议的答复

符宇航、刘蕾、古清月、黄超、党永富、史玉东、陈琳、苟兴龙、易家祥、罗良娟代表：

您提出的《关于推进检察公益诉讼深入开展、完善公益诉讼立法的建议》收悉。经会同最高人民法院、生态环境部、国家发展和改革委员会认真研究，现答复如下。

针对您在建议中指出的公益诉讼法律体系建设尚不健全、检察公益诉讼案件鉴定难问题突出、检察公益诉讼线索收集渠道狭窄、检察公益诉讼工作推进中不同程度存在阻力等四方面问题，最高检在深入开展公益诉讼“回头看”专项活动中进行了重点调研，并争取各方重视支持，采取有针对性的措施推动解决。目前已取得进展或者正在按计划落实的主要有：

一是关于调查手段的刚性。最高法院认为，“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定了人民检察院可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料，有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。检察机关提起民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼或者支持起诉，均可依据本规定进行调查取证活动。最高检在协调最高法院、公安部进一步强化适用惩治妨碍诉讼强制措施和司法警察履职保障的同时，积极争取地方人大常委会出台专项决定，将增强调查核实刚性作为一项重要内容。如，《南京市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》中规定，任何组织和个人不得干涉检察机关依法履行公益诉讼职责；有关单位和个人有配合检察机关调查核实的义务；检察人员在办理公益诉讼案件中遭受违法犯罪行为的，公安机关应当及时处置。下一步，最高检将会同有关部门加强研究，完善相关法律制度。制定《人民检察院公益诉讼办案规则（试行）》，对包括调查取证的方式、程序和保障措施、举证责任分配等在内办案程序作出具体规范。同时，抓紧修订《人民检察院司法警察条例》，明确规定在检察公益诉讼办案团队中增加司法警察力量。

二是关于检察机关“公益诉讼起诉人”的诉讼地位是否具有法律监督属性的争议。最高法院认为，检察机关作为国家法律监督机关，法律监督权是宪法赋予的权力。检察机关行使法律监督权时应遵循提起诉讼监督不破两造平等地位的原则，诉讼监督不影响人民法院依法独立行使审判权。检察机关依据法律规定提起公益诉讼之后，其首要身份是公益诉讼起诉人，法律监督机关的身份应退而居其次。我们认为，公益诉讼检察职能从属于法律监督职能，体现了社会主要矛盾变化对法律监督职能的新要求。检察机关、审判机关在保护公益方面具有协同关系。在公益诉讼中，保护公益同样是审判机关的职责使命。在公益诉讼案件审理中，检察机关同样要坚持对公益诉讼的诉讼监督权，但应当把握诉讼监督的时效节点，把握好出庭检察官作为诉讼参与人享有的监督权利与检察机关依职权监督违法审判行为的不同节点和不同功能何时行使、如何行使，诉讼监督职权与当事人诉讼权利如何协调，都需要从理论和制度层面加强研究和规范。“两高”将进一步细化公益诉讼出庭检察官作为诉讼参与人享有监督权与检察机关依职权监督违法审判行为的方式方法。

三是关于刑事附带民事公益诉讼是否需要诉前公告。该问题系实践中各地法院、检察院普遍遇到的问题，各地亦有不同做法。最高法院受理了一起就此问题的请示案件，经研究，认为有做出司法解释性质的正式批复的必要，在已征求全国人大法工委、最高检意见并取得一致共识后，下发具有司法解释性质的正式批复，即检察机关提起刑事附带民事公益诉讼应进行诉前公告。

四是关于专业鉴定机构少、鉴定贵等问题。最高检针对鉴定难问题开展了专题调研。先后发布两批环境损害司法鉴定机构名册，目前名册内鉴定机构增至111家，鉴定人员2000多名，一定程度缓解了专业鉴定机构少的问题。积极争取司法部的支持，2019年5月24日司法部发布《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关问题的通知》，通过政策支持、资金扶持等，鼓励引导综合实力强、高资质高水平环境损害司法鉴定机构在不预先收取鉴定费的情况下，能够及时受理检察机关委托的环境公益诉讼案件。截至目前，已有61家鉴定机构向司法部申报作出不预收鉴定费的承诺，覆盖了除西藏外的所有省、自治区、直辖市。最高检还将与中国科学院生态环境研究中心建立公益诉讼（环境损害）司法鉴定联合实验室。同时，确定北京、黑龙江、江苏、浙江、河南、湖北、广西、重庆、甘肃共9个检察院筹建关键型、单一型公益诉讼基础检测实验室。总结推广苏州公益诉讼快速检测实验室成功经验，推动尽快建成以分州市检察院为主体的公益诉讼快速检测体系。通过以上措施逐步解决公益诉讼鉴定难问题。

关于您提出的四个方面具体建议，我们均认真研究采纳并采取针对性措施积极推动落实。

一、关于加强和完善检察公益诉讼相关立法工作

我们清醒认识到，检察公益诉讼作为具有鲜明中国特色的社会主义法律制度和法治实践，虽然取得了一些成绩和进步，呈现出良好发展态势，但与党中央的要求和人民群众的期盼相比还存在不小差距。民事诉讼法、行政诉讼法关于检察公益诉讼制度的规定仅各有一个条款，“两高”相关司法解释也比较原则，司法实践中出现的一些分歧亟需通过立法完善加以解决。中央政策要求和改革举措中提出的探索研究安全生产、进出口商品质量安全、互联网等新领域公益诉讼制度建设，也亟待法律授权或者确认。

2019年1月24日，最高检印发了《关于争取省级人大常委会支持推动检察公益诉讼制度专项决议的通知》，要求各省级检察院积极争取党委、人大、政府、政协的支持，在凝聚广泛共识的基础上出台地方人大专项决议，为解决辖区内检察公益诉讼中面临的突出问题，提供具体有效的制度依据，进而积累更多实践经验，促进自下而上实现国家层面的立法完善。

为顺应中央要求和人民需求，有序扩大检察公益诉讼范围，我们紧紧围绕中央全面深化改革的重大决策部署，密切配合全国人大常委会的立法和监督工作计划，充分尊重全国人大代表、全国政协委员集中反映的民意民智，着力解决人民群众反映强烈的突出问题。经过深入调研论证，总结积累各地检察机关“等”外领域探索实践经验，我们认为，一是开展安全生产领域民事和行政公益诉讼的时机已经成熟；二是通过公益诉讼整治APP侵害公民个人隐私等互联网涉众型侵权行为迫在眉睫；三是文物和文化遗产保护有必要单独作为一个公益诉讼领域；四是对高于城乡居民人均收入标准三倍以上的成年家庭子女因违法不尽赡养义务致使分户父母生活水平低于国家扶贫标准的，可作为违背社会主义核心价值观，损害国有财产和社会公共利益的违法行为，由检察机关提起民事公益诉讼。在即将于10月份举行的第十三届全国人大常委会第十三次会议听取《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》，我们将在会上明确提出拟开展“等”外领域探索的法律依据问题，争取全国人大常委会在审议决议中予以肯定和支持。同时，积极争取最高法院支持，由“两高”修订、出台相关司法解释，明确新增的公益诉讼案件范围。我们也期待在各位全国人大代表的支持下，充分发挥全国人大代表的立法主体作用，共同推动在制定或修订固体废物污染环境防治法、森林法、安全生产法、文物保护法、非物质文化遗产法、数据安全法、未成年人保护法、个人信息保护法等相关单行法时，相应增加公益诉讼条款。条件成熟时，提请全国人大常委会研究制定专门的公益诉讼法。

二、关于建立全国性的公益诉讼专家库

生态环境部表示，检察公益诉讼涉及复杂的专业技术问题，有必要通过建立专家库等途径为诉讼程序的顺利进行提供技术支持。原环保部在2016年成立了环境损害鉴定评估专家委员会，聘请包括9位院士在内的78名专家作为委员，充分发挥专家在重大环境损害鉴定评估、案件咨询等方面的作用；2017年，又联合司法部建立了环境损害司法鉴定机构登记评审国家级专家库，纳入298名专家；2017年—2019年，共有28个省份建立省级专家库，纳入专家1200余人，这些专家在环境损害司法鉴定机构登记评审等方面发挥了较好的作用。今后将为检察机关解决环境公益诉讼中的专业难题提供咨询服务。

2019年5月15日，最高检印发《关于加快推进建立公益诉讼技术专家库的通知》，要求各地公益诉讼检察部门与检察技术部门一起结合本地实际，有针对性地选择本区域生态环境、食品药品等领域专家，加快建立公益诉讼省级技术专家库，构建公益诉讼办案技术保障体系。于8月10日前完成省级检察院第一批专家库建立工作，同时将有关专家名录及资质情况在检察内网予以公布，并及时更新。2019年7月2日，最高检印发《关于深入贯彻落实〈关于深化改革加强食品安全工作的意见〉的通知》，其中明确要求各省级检察院结合本地实际，有针对性地选择本区域食品安全等领域专家，加快建立公益诉讼省级技术专家库。目前，最高检正在抓紧组建公益诉讼检察专家咨询委员会。成立后将为最高检直接办理、指导各级检察机关办理重大疑难复杂的公益诉讼案件及相关重大决策提供专家咨询。

关于建议最高法院“在司法解释中明确规定，对于没有必要依赖鉴定结论起诉的案件，可由行业主管部门和专家意见替代鉴定意见”。最高法院表示，依据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防止污染设备的运行成本、被告人因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。生态环境部认为，专家辅助人制度是司法鉴定制度的重要补充，已经在司法实践中得到运用。目前，环境损害鉴定评估机构包括环境损害司法鉴定机构和生态环境部推荐的环境损害鉴定评估机构。“两高”《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》规定：“对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告。”生态环境部正在针对案情简单且涉及金额较小的生态环境损害案件组织研究快速鉴定评估工作方法，为公益诉讼提供更好的技术支持。下一步，我们将指导各地检察机关以个案办理为依托，推动将符合证据规则的行业主管部门意见和专家意见作为公益诉讼案件的定案证据。

三、关于加大对检察公益诉讼的组织保障和宣传力度

最高检率先垂范，主动向党中央、国务院、全国人大、全国政协报告公益诉讼检察工作。截至目前，有24位省、自治区党委主要负责同志对检察公益诉讼工作作出批示，25个省级党委、人大、政府出台了支持检察公益诉讼工作的规范性文件。越来越多的地方将检察公益诉讼纳入党政机关绩效考核。最高检倡导的双赢多赢共赢理念，得到包括作为被监督对象的行政机关在内的各方面更多的理解和认同。促进公益诉讼检察监督环境和氛围明显优化和改善。

关于公益诉讼领域的“黑名单”制度建设。国家发改委表示，《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确提出，进一步完善食品安全严重失信者名单认定机制，加大对失信人员联合惩戒力度。此前，国家发改委印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》已明确要求加强医疗卫生、环境保护等涉及社会公共利益领域的诚信体系建设。《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》也指出，要对严重危害人民群众身体健康和生命安全的食品药品、生态环境等重点领域和严重失信行为实施联合惩戒。上述要求和规定，为将公益诉讼被执行人列入失信黑名单管理提供了制度保障。目前已会同60多个部门签署了51个联合惩戒备忘录，推出惩戒措施100多项，共有37个领域出台红黑名单管理办法，累计归集红名单信息超240万条，黑名单信息超1400万条，建成运行的全国信用信息共享平台已联通44个部门、所有省区市和70多家市场机构，归集信用信息340亿条，这些都为将来构建公益诉讼“黑名单”制度奠定基础。社会信用体系的成熟和完善是是我国法治进程走向成熟的重要标志之一，建立失信“黑名单”需依法依规进行。下一步，最高检将会同国家发改委等部门加强研究，积极探索公益诉讼领域的失信联合惩戒制度。

四、关于加强检察公益诉讼办案协作机制建设。

一是加强与行政机关的沟通协作。2019年1月2日，最高检与生态环境部及国家发展和改革委员会、司法部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局会签《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，对公益诉讼中信息共享、线索移送、案件管辖、调查取证、司法鉴定、提起诉讼等进行了统一和规范。近期，最高检又与国务院食品安全委员办公室、国家市场监督管理总局、税务总局、国家药品监督管理局、国家文物局、中国铁路总公司、三大电信运营商等加强了沟通联系，就协同开展检察公益诉讼达成了多项共识。

二是加强跨行政区域检察协作。最高检印发了《关于建立健全服务保障长江经济带发展检察论坛工作机制的通知》和《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》。长江上游6省区市出台了《关于建立长江上游生态环境保护跨区域检察协作机制的意见》。我们认真总结推广“携手清四乱 保护母亲河”专项行动成果，建立沿黄河9省区生态环境和资源保护协作机制。同时，统筹协调有关地方检察机关深化大兴安岭、辽河及东北虎保护等区域性协作机制。

三是强化检察一体化办案机制建设。最高检强调统筹发挥“四大检察”“十大业务”的职能作用，加强检察机关内部各部门的有效协作配合。强化上级检察院对重大疑难复杂案件的指挥协调与督办督导，探索完善上级检察院提办、领办、参办、交办和挂牌督办制度。一些省级检察院直接办理有重大影响和典型意义的案件。一些有条件的地方成立了办案指挥中心，统一管理案件线索、调配办案力量、指挥办案工作。

最高人民检察院办公厅

2019年8月16日