政策解读 | 聚焦“国企三项制度改革”

近期，国资委指出：“2020年将进一步深入推进中央企业内部三项制度改革工作，加快推进企业建立健全市场化劳动用工和收入分配管理机制，持续增强企业活力与竞争力”。可以看出，深化国企改革，加快推进企业内部“三项制度”改革，必将能进一步激发企业活力和内生动力，增强企业创造力和市场竞争力。

众所周知，改革开放以来，国有企业一直在探索三项制度改革，但是在十八届三中全会以前，机制改革还是不到位，没有建立起市场化的内部机制。十八届三中全会明确了国有企业改革的目标，对三项制度改革赋予了新的内涵，提出新的要求，更加凸现当前深化改革的重大意义。在中共中央、国务院出台的深化国有企业改革纲领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发22号文）中，明确提出内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制要更加完善的改革目标，并明确了改革具体措施。市委、市政府对三项制度改革高度重视，在深化我市国企改革的一系列文件中都有明确要求。通过推进三项制度改革释放制度动能和机制活力，充分调动企业干部职工积极性，激发创造力，提高企业效率和效益，增强企业活力和市场竞争力。

三项制度改革的核心就是建立干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减的“三能”机制。

（一）人事制度改革

（二）劳动用工制度改革

（三）分配制度改革

三项制度本质上属于企业内部经营机制，每一个自主经营、自负盈亏的企业都会根据企业经营状况、业务发展要求、市场环境变化等因素不断调整和优化三项制度。

由于我国国有企业从计划经济体制转型而来，政府与企业、企业与市场、企业与员工之间的关系需要不断重新界定，因而自上而下推进企业内部经营机制改革就非常必要。

目前，影响国有企业三项制度改革的因素主要有三类。

一是企业所处行业的竞争程度。竞争程度较高的国企迫于市场压力，都积极主动地推进内部三项制度改革，以适应市场的要求，而垄断性、公益性企业，由于没有竞争压力，内部改革动力相对较弱，三项制度改革进展就比较缓慢。

二是企业历史遗留问题情况。一些老国企历史负担较重，尤其是冗员压力大，经营状况又不理想，推进内部三项制度改革的困难就比较多，相比之下，上一轮改革较彻底的企业及新设国企，没有历史负担，内部三项制度就比较容易市场化。

三是国资国企管理体制约束。政府及国资监管部门对企业监管还存在越位的情况，使得国有企业在经济性减员、企业高管人员市场化选聘与管理等方面无法到位，这种情况在国有独资及国有控股企业中较为普遍，而在国有参股企业、新设企业、二三层级及以下的企业约束较少。

（一）在市场竞争推动下，大部分国企已完成了较为深入的三项制度改革

除一些垄断性、公益性企业外，大部分竞争性国企已根据国家法律法规和政策要求完成了较为深入的三项制度改革。

第一，企业已拥有完全的进人用人自主权，劳动用工已基本实现市场化和规范化。企业不断加强岗位优化，科学设置岗位，规范定岗定编，按照企业发展要求加强劳动用工计划管理。按照公开公平、竞争择优的原则，建立起与岗位相匹配的人才选拔机制。企业与职工依法签订劳动合同，接轨各种社会保险，淡化职工的国有身份，变“国企人”为“社会人”。转变用工观念，创新用工方式，降低用工成本和用工风险。健全员工职业发展路径，建立满足各类人才共同发展的内部培训体系。严格员工绩效考核机制，充分运用考核结果，健全员工退出通道。

第二，确立了市场化选聘管理人员制度，实行岗位管理，普遍能做到“能上能下”。对内部管理人员由身份管理转为岗位管理，中层以下管理人员普遍实现了“能上能下”的制度，市场选聘和竞争上岗已成为常态。二级及以下分、子公司高管的市场化选聘比例不断扩大，积极试点职业经理人制度，建立高管人员的退出机制。通过规范二级及以下股权多元化公司的法人治理结构，落实董事会选聘经理层的职能。如中国诚通集团，目前其总部80％员工为市场化选聘，对部分二级企业领导班子成员也进行了公开招聘，多数二级企业实行了中层管理人员公开招聘和竞争上岗，市场化选聘已成为诚通集团聚集高层次人才的重要途径。

第三，在工资总额控制内实现了员工收入绩效化。绝大部分企业都建立了以业绩贡献为导向、以绩效考核为基础的薪酬管理体系。在工资总额限定的情况下，通过优化内部分配结构，合理拉开不同分、子公司之间的收入分配差距。合理设定员工固定和浮动工资比例，形成灵活的收入调节机制。通过对管理人员的任期和年度综合考核评价，按照经营业绩考核确定薪酬。一些新设国企还不受工资总额控制，可以完全按照企业经营绩效设计薪酬激励机制。如中粮集团于2008年投资创立“我买网”，经过多轮面向社会的增资后，“我买网”已是中粮集团控股的股权多元化企业，“我买网”创立以来，企业内部的员工聘任、管理人员选拔、薪酬激励等机制都完全按市场化方式运作，也不纳入国资委的工资总额管理范围。

（二）受历史遗留问题约束，老国企推进三项制度改革困难较多

一些老国企从计划经济体制发展而来，未进行过重大改革，还存在企业冗员严重、员工身份多元、行政管理色彩浓等历史问题，内部三项制度改革相对较为缓慢。

第一，企业冗员严重，无法正常退出。一些老国企，历史负担较重，员工数量远大于企业的正常需求，使得企业内部三项制度无法深入推进。如鞍钢集团有员工近20万人，而粗钢产量与其相当的沙钢集团，仅有4万多名员工。此外，一些国企由于厂办大集体、“僵尸”企业等问题尚未彻底解决，留下一批亟须分流安置的员工队伍，也阻碍了三项制度改革的推进。如重庆机电集团，企业主体市场化程度已比较高，但仍存有23家厂办大集体企业和5户“僵尸”企业，在册职工2000余人，占集团员工总量的6％，影响了企业整体三项制度改革的深化。企业内部员工身份复杂，不利于三项制度推进。

第二，一些企业过去由政府部门、事业单位改制或翻牌而来，一些企业到目前为止还保持着政企合一的体制。这些历史原因使得很多企业内部员工身份多元化，公务员身份、事业身份、企业身份交织在一起，如全国食盐运销企业系统有员工共7.2万人，其中公务员编制81人，事业编制4957人。员工身份差异决定了待遇和管理上的差异，使得三项制度改革无法全面推进，平均主义和“大锅饭”现象仍不同程度地存在。

第三，对企业管理人员仍保持着干部管理方式。一些国企内部管理行政色彩浓，对各层级企业高管仍保持着以行政委任的方式进行选拔和管理，内部竞争上岗仅是辅助手段，社会公开招聘、人才市场选聘更只是小范围的尝试，造成了各层级的企业高管难以按照企业家标准进行选聘，更多是比照一定级别的行政官员来选拔和管理。

（三）受管理体制约束，国企普遍面临着“人难出、干部难下、激励难到位”三大困难

经过三十多年的改革，国有企业已经获得了较充分的企业自主权，但受国资国企管理体制约束，国有企业普遍面临着“人难出、干部难下、激励难到位”等三大困难。

第一，国有企业承担着稳定就业的职责，难以实施经济性减员。依照《劳动合同法》，企业在经营发生严重困难时，可以与职工解除劳动合同关系，但事实上受“政府不希望、管理人员没动力、员工不愿意”等约束，国有企业一般不会因经济效益不好而实施经济性减员，而且越是经济下行，国有企业越被要求承担起稳定社会就业的职责。仅有在国企面临关门破产时，才有可能实施经济性减员。此外，由于国企与政府存在着千丝万缕的关系，下岗分流员工往往会把政府作为最终的救助者，容易产生社会不稳定因素。

第二，企业高管的行政委任制和行政身份，使企业干部“能上不能下”。目前，国企中层以上管理人员的市场化配置力度尚不够大。近几年，中央及地方都在积极探索一级企业高管的市场化选聘，但效果并不理想，整体比例不高，如湖北省2014年158名省属企业领导班子成员中，仅有6人公开招聘。一级企业中层管理人员及二三级企业的领导班子成员，也仍有较大比例的非市场化选聘人员。行政委任制及行政干部身份，使得这些企业高管干部往往“能上不能下”，如某省级国有企业，省管干部就多达30人，不利于企业经营决策。

第三，企业内部分配约束多，员工激励难以到位。激励主要依靠绩效薪金，手段单一，中长期激励机制缺失。非上市的一级国有企业中，仅有个别地方企业实施了股权激励。中央企业控股上市公司中，也只有15％的上市公司实施了股权激励。以绩效薪金加以激励，也因工资总额控制而大大压缩了利用空间。另外，2014年以来，中央为规范国企负责人薪酬待遇，实施了国企负责人薪酬制度改革，但在一些企业却采取了层层减薪的“一刀切”做法，触动了市场化用人管人的基础。

上述三大困难在各级国资管理部门直接监管的一级企业中较为严重，而在二三层级及以下企业中相对较小，这些企业有的已改制成股权多元化企业，有的是新设的国有参控股企业，有的由其他所有制企业发展而来，因而受国资国企管理体制约束较少，如中粮集团收购蒙牛公司后，蒙牛从民营公司转为国有相对控股企业，但三项制度仍维持了原有的市场化机制。尽管如此，一级企业三项制度改革不到位也会制约下属企业实施市场化的经营机制，即“老体制管新体制，导致新体制也不能适应市场”

如何推进国有企业三项制度改革

（1）按照三大原則，将“三定”工作落到实处

按照精简高效原则，结合单位生产经营发展实际，构建扁平化管理体系，优化组织机构设置。按照因事设岗、因事定职、最优结构和最少岗位数原则，优化岗位设置，形成本单位岗位设置方案。按照对标一流原则，以先进标杆企业为参考，结合单位实际需求，倒逼目标定员。

（2）解决“三个难题”，成功建立“三能”机制

解决好干部能上不能下的难题，把好干部选拔关口，建全干部监督体系，完善干部考核评价机制，建立能上能下的保障机制。解决好收入能增不能减的难题，强化市场化薪酬和整体薪酬思维，突出效益效率导向，效率优先、兼顾公平，将职工收人尽可能与企业效益挂钩，合理调整职工收入中固定收入和业绩奖金的比例，建立以价值创造为导向，激励约束并重的市场化分配制度和多维度、多层次的可供选择的激励体系，体现价值创造。

（3）企业改革统筹规划，各项改革机制和谐统一，形成合力

应将三项制度改革作为企业整体改革的有机组成部分，将三项制度改革视为企业改革的重心和关键点，在建立“三能”机制上痛下决心，狠下功夫，让制度先行，加强运行工作中的监督和反馈机制，合理调整，有的放矢，确保企业改革工作取得实效。三项制度改革要与人才队伍建设相结合。建立健全符合人才成长规律的培养体系，做好人力资源的培养开发、评价发现、选拔使用和激励保障，突出能力、业绩和贡献导向，充分激发各类人才的积极性和创造性，全力打造高素质专业化的一流干部人才队伍。三项制度改革要与绩效考核工作相结合。建立健全以岗位管理为基础，以价值创造为导向，适应企业和岗位特点的员工绩效考核制度，将考核结果与绩效发放和职位晋升相结合，形成闭环反馈机制，充分发挥绩效考核的激励导向作用。

（四）结合人事制度、薪酬分配制度，建立和完善企业内部机制

1.人事制度方面。加强对企业管理人员的准入监督管理，实行公开竞聘、竞争上岗、优胜劣汰、择优聘用，严格考评和奖惩机制，量化考评指标，加大培训力度，努力提高管理人员素质。

2.薪酬分配制度方面。实行按劳分配为主、效率优先、兼顾公平的分配方式;依法执行最低工资保障制度;完善企业内部分配办法，建立以岗位工资为主的基本工资制度，明确规定岗位职责和技能要求，实行以岗定薪，薪随岗变，坚持将企业效益与职工的岗位职责、工作业绩和实际贡献直接挂钩，坚持收入分配重点向关键岗位和专业科技人员倾斜，真正形成重实绩、重贡献的分配激励机制。

三项制度改革中应注意的其他问题

（1）加强领导重视并认真组织实施

三项制度改革涉及面广，难度大，是一项复杂的系统工程，需要做好总体设计和系统谋划，扎实各项基础工作，才能使之积极稳妥地开展。故领导应足够重视，把三项制度改革作为当前转换经营机制、建立现代企业制度的一项重点工作，结合企业实际，制定切实有效的改革方案，并认真组织实施，加大推进力度，促使改革到位，进而激发企业活力，使之得以适应市场发展。

（2）加大宣传，深化职工思想道德认识

（3）各部门要积极配合，合力支持企业推进内部改革

改革不是一蹴而就的，面对改革过程中出现的一些突出问题，各部门一定要积极配合，及时沟通，努力寻求解决办法，主动为企业改革扫清障碍，在企业内部营造良好的改革氛围，并认真总结经验教训，推动企业三项制度改革不断深入。

其他说明

简而言之，三项制度改革要突出价值思维导向，通过建立合理的价值创造、价值评价和价值分配体系，以及塑造积极向上的价值创造文化，为企业营造良好的改革氛围。人事制度改革，重点是激发干部队伍活力，健全人才队伍建设，完善考核评价机制，创新选拔任用机制，核心是解决管理人员能上不能下的问题，形成良性竞争机制和良好的政治生态。分配制度改革，重点是强化效益贡献导向，核心是解决员工收入能增不能减的问题。在推进三项制度改革的过程中，决策层一定要做好顶层设计，统筹规划，或邀请第三方咨询机构协助进行，以保障客观、及时、落地;各级管理层要担负责任，踏实推进，将各项决策执行到位;员工要从思想上转变认识，调整心态，积极应对，将本职工作做好，全员上下齐心协力，才能扎实稳妥地推进三项制度改革。

据悉，截止目前，四川等省份国有企业已经初步完成了三项制度改革，天津等部分省市正开足马力，争取在2020、2021年完成。比如：天津市，2019年市管企业全部启动改革，取得阶段性的改革成果，2020年，市管企业全部实质推进改革，在深化内部机制改革的重点领域和关键环节取得决定性成果。今年重点从全面贯彻落实工资总额决定机制；大力推进企业开展职业经理人试点；进一步扩大科技型企业实施岗位分红、项目分红或股权激励的范围；积极探索上市公司股权激励；鼓励混合所有制改制实施员工持股；推动“双百企业”、老字号企业实现机制转变；完善内部考核机制构建高质量发展的考核体系等七个方面大力推进三项制度改革。