思考|为何要建立《信用行政监督法》?

    《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国公务员法》等法律对政府的行政管理活动赋予了法律地位，规定了具体内容。

　　近些年来，随着社会信用体系建设广泛深入推进，社会各界信用意识与理念逐渐加强，对政府讲信用的要求与期盼越来越强烈。我们需要一部约束政府行政管理活动信用的法律。“信用行政监督法”主要约束行政权力信守良好的社会公序良俗约定，遵守行政誓言，担当为民服务的社会责任，防止行政任性。这是新时代的要求，是政务诚信建设的主要内容，是社会公平需要、体制改革需要和民生需要。

　　（一）政务诚信建设的主要内容

　　政务诚信（GI，GovernmentIntegrity）是政府获得社会公众信任的资本。政务诚信表现在三个方面，即诚信度、合规度、践约度。政务诚信具有示范效应和效率功能，只有言必信、行必果，才具公信力，政令易通，从而提升政府行政权力行使的效率。

　　诚信度是政府获得公众信任的基础资本，表现为政府的基本诚信素质，涉及道德文化理念、精神素养、意愿、能力与行为，体现的是政府的基本信用价值取向。

　　合规度是政府获得公众信任的社会资本，表现为政府在行政活动中遵守法律法规、行业规则、民间惯例以及内部管理规定的意愿、能力，涉及政府的一般行政活动，体现的是政府在行政活动中的信用价值取向与信用责任。

　　践约度是政府获得公众信任的经济资本，表现为政府在经济活动中的践约意愿与能力，体现的是政府在经济活动中的信用价值取向与信用责任。

　　当代很多国家把政务诚信规范化、法律化。美国的政府道德署于1992年颁布了《行政部门雇员道德行为准则》，联邦政府所有官员和雇员都必须遵守和执行。准则第二、三章规定政府雇员不得索取或接收来自于被禁止的或因职位而送的礼品；第四章规定政府雇员在履行公务时应采取措施尽量避免产生有失公正履职的境况；第七章规定了联邦雇员如何正确使用自己的职权、非公开信息、政府财产以及公务时间等。韩国于1981年建立了公职人员财产申报制度，即《韩国公职人员道德法》。经过4次修改，该法于1923年6月基本定型，发挥了显著的效果，官员财产申报成为了例行公事。日本政府于1992年4月颁布实施了《国家公务员伦理法》，具体规范了公务员伦理道德的行为准则。它是日本行政改革的一大举措，也是日本政府为了防止国家公务员腐败所采取的一项重要措施。

　　政务诚信是商务诚信，是社会诚信的表率。党的十七届六中全会提出政务诚信、重视政务诚信表明政府对政务诚信建设的态度及决心。政府机构提供公共服务，维护社会秩序，对其他社会主体起示范作用。只有讲诚信，才能取信于民，才能产生凝聚力、向心力。政务没有公信力，社会信用体系缺乏基础和支撑，商务诚信和社会诚信建设便举步维艰。

　　政务诚信是确立现代社会诚信的基石，是社会主义核心价值体系的重要内容。在政务诚信、商务诚信、个人诚信等组成的社会诚信体系中，政务诚信起着基础性、导向性作用。加强政务诚信建设是加强我国诚信体系建设的关键部分。目前我国正在全力推进社会主义核心价值体系建设，将诚信体系建设作为社会主义核心价值体系建设的切入点和重要基础。加强诚信体系建设已经成为社会的共识，与我国社会主义市场经济相适应，与推进社会主义核心价值体系建设相协调，与落实科学发展观的要求相一致的诚信体系，已经在全社会范围内开始建设。

　　政务失信比其他领域的诚信缺失对社会发展有更严重的影响：一方面，容易伤害民心、降低政府公信力，导致群众与政府对立，甚至会危及国家安全、影响社会和谐稳定；另一方面，容易在导向上出问题，可能会使整个社会道德文化滑坡与扭曲，从而不得不加大社会管理成本，致使整个社会陷入不良循环。毫无疑问，政务诚信在社会民众中起到重要的示范和引领作用。政府重承诺守信用，会带动整个社会诚信风气的形成。这种诚信风气是我国社会主义市场经济健康发展、社会主义和谐社会全面建设不可或缺的重要精神。

　　制定“信用行政监督法”，确定政务诚信的内容，明确公示制、负责制、承诺制、程序告知制、责任追究制等，建立公务员诚信档案制度，把信用行政管理与基本诚信精神以法律条目的形式具体确定，把诚信原则贯穿于行政机关履行管理、监督和服务职能的全过程。

　　可以借鉴其他国家政务诚信建设的经验。有些国家把行政机关人员的道德，如忠于国家、忠于职守等内容规范化、法律化，有很好的效果。如美国《行政部门雇员道德行为准则》《政府道德法》，韩国《公职人员道德法》，菲律宾《公共官员与雇员品行和道德标准法》，日本《国家公务员伦理法》等。这些国家重视加强公务员职业道德立法，在消除腐败、降低市场管理成本和交易成本方面起到了积极作用，提高了各级政府的运行质量，赢得了社会公众对政府的信任。对此，我们应当结合自身实际有选择地借鉴吸收，积极探索适合中国国情的政务诚信建设之路。

　　政务诚信是政府的无形资产，是重要的社会信用资源，是社会信用体系建设的重要组成部分。现阶段，我国的政务诚信建设需要监督约束机制。建立政务诚信监督约束机制有两个关键问题：法律后盾与独立的监督机构。

　　关于法律后盾。由于政府特殊的社会地位和权力作用，政务诚信监督机构在监督过程中困难重重。监督机构首先要有法律的支持，要寻求法律的保障。现行法律法规恐怕不能直接解决问题，而要在陆续出台的信用相关法律法规中得到明确和具体落实。在这些法律法规中，至少应该包括：以明确的条文规定政务诚信监督机构的法律地位、职能、工作范围；各级政府及其职能部门以及工作人员必须支持和配合政务诚信监督机构及其人员的工作，不得以任何方式、任何借口干预和阻挠；对政府的失信与守信行为进行明确界定；对调查政府信用状况的范围、方式与程序做出明确规定；对政府信用公告的范围、内容与格式进行明确规定。

　　关于独立的监督机构。建议设立非行政组织机构的政务诚信监督管理委员会，该委员会类似民间陪审团性质，从社会各界选聘一些专家学者，对政务诚信活动及相关诉讼与上访等进行观察、评议与协调。

　　（二）公平需要

　　在行政管理活动中，存在着一些不公平、不合理现象：一言堂、一意孤行、任性、朝令夕改，不遵守党的基本原则，不按组织制度和程序办事；怕担责，以一刀切的方式进行行政限制，不管社会与市场是否需要；照搬美国经验，不管由来与发展，不结合中国实际。这些不良现象，从信用管理的角度来看，是管理者不正确地利用职权制造了管理者与被管理者之间的不公平，违背了信用公平公正的基本精神。其实质是这些行政管理者们，创新和担当的能力不能满足市场需要与社会期盼，结果是被管理者及其市场失去发展机会，不仅损害了政府管理机关的公信力，还会阻碍行业甚至整个社会的创新发展与进步。

　　形成这些不良现象的原因之一是一些领导干部对社会信用体系的认知不足。现在很多领导对社会信用体系建设的认识、态度与工作力度远落后于社会与市场的进步。目前，对社会信用体系建设有三种不正确地认识和态度：对社会信用体系建设的重要性和意义认识不到位，态度上不积极、犹疑、观望；对社会信用体系建设很重视，但当成了新的手段与新的权利，甚至当成一个政治运动或形象工程；甚至还有一些官员，希望能够借助构建以信用为基础的新型行政管理机制控制、限制信用资源配置，人为地垄断信用信息与数据，行政分割信用服务市场。

　　这些不公平的现象和不正确地认知对我国社会信用体系建设的危害不可估量，迫切要立法强力制止。

　　（三）体制改革需要

　　首先，现行的法律体系不能满足构建以信用为基础的新型行政监督管理机制的需要。现代社会信用体系建设要求在行政审批、日常监管、重大项目招投标、财政资金使用等方面，都要以信用为基础，要求出台一些信用管理办法、指导意见、实施方案，建立征信和评价、预警等监管机制。但是现在的法律并不能给这些内容提供法律支撑，有的内容甚至在一定程度上有些矛盾和冲突。其次现行的法律体系不能满足守信联合激励和失信联合惩戒的社会治理需要。目前，虽然国务院出台了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等重要的关键性文件；多部委已联合签署了几十个备忘录，涉及公司上市、坐飞机、办贷款、招投标、政府采购等事项，在社会上影响广泛，效果很好。但是，在整个社会范围内、在如此广泛的领域里，实施信用联合惩戒，缺乏相应的法律基础和支撑，致使备忘录的效力、联合惩戒的合法性和有效性、以及公平合理性受到一定的质疑。

　　再次，现行的法律体系不能满足公共信用信息整合、共享、公开的需要。目前社会信用体系建设的一项重要工程就是行政管理中的企业与个人信用信息的归集与应用。这是时代的要求与社会发展的趋势。现在问题是没有明确的法律界定这些信用信息是不是国有资产、能不能公开、怎么使用等。其结果是：一方面，各个部委的信用信息整合、共享、公开的程度不同，平台建设水平参差不齐，但总体上看，都比较缓慢，很难推进；另一方面，信息整合也只限于各部委内部，在一个部委内部、省内、市内能够真正实现整合、共享的不多，向社会公开、为市场提供公共信用信息服务的就更少了，向社会公开、互联互通、落地应用的进展非常缓慢。

　　最后，还有特别重要的一点，是加强政务诚信建设需要法律的强制效力。2016年国务院印发了《关于加强政务诚信建设的指导意见》，指出政务诚信建设是社会诚信体系建设的重要组成部分，对于进一步提升政府公信力、引领其他领域信用建设、弘扬诚信文化、诚信社会重要的现实意义，并对加强政务诚信建设作出了部署。要深入开展政务诚信建设，特别是对公务员队伍进行诚信管理，坚持依法行政、阳光行政和加强监督，建立政务领域失信记录和实施失信惩戒还需要明确的法律支撑。

　　综上所述，要建立和推行相关的“信用行政监督法”，以法律效力支撑政府相关部门进行信用信息的归集、整理、共享、应用等具体工作。“信用行政监督法”应适用于各级政府、监管部门、有行政管理职能的组织、掌握公共资源的机构等。

　　（四）民生需要

　　开放公共信用信息为民服务，是整个社会的呼声与共识。信用信息不只是为监管服务，更应该是为全社会服务，所以信用信息公开共享应该作为信用行政管理监督的重要内容。在为民生需要方面，现在的法律体系主要有两个方面的问题：

　　第一，有些法律和政策的视角是为监管服务，不是为公众服务的。目前，有些法律和很多文件的立场是约束社会与市场，例如，有的就是为了保护传统的金融系统、避免冲击银行，避免给行政监督管理造成麻烦和不便，而忽视了公众的诉求。其结果是法律和政策的服务对象是政府，是监管者，满足了行政管理的简单化和便捷化的需要，而忽略了公众需要。

　　第二，有些法律和政策的内容是为吏治服务的，不是直接为老百姓服务的。现在，很多法律和政策的具体规定都是针对行政治理的，特别是反贪污、反腐败，查处行政受贿和灰色收入。

　　信用行政管理改革应该以法律为基础，以为民生服务为目标，应该更加百姓的痛点。比如，商家过度虚假宣传、倒买倒卖消费者信息、诈骗跑路等不讲信用、损害消费者和社会公众利益的现象，需要政府加强查处和联合惩戒，在政府的前期监管中，加强诚信度宣传与教育，在中期监管中加强信用合规审核等。要做好这些，需要相关“信用行政监督法”的支持，赋予并约束政府相应的信用管理的权力。

　　政务诚信要求政府在政务活动中恪守诚信原则，遵守法律法规，信守承诺，不欺骗百姓，对出台的政策和条例等严格执行。随着现代政治文明的发展，人民群众对政府期望的不断提升，社会对政务诚信问题越来越，进而对政务诚信的要求也越来越高。

　　(作者：吴晶妹，本文节选自《信用立法思考：未来我国三大信用法》，原文发表于《法学杂志》2022年第3期。)