陈共:公共需要的提出和界定

公共需要（public wants）是和私人需要相对应的。市场与政府作为两种资源配置方式，它们的运行机制是不同的，但它们的目标却是共同的，即都是为了满足人类社会的需要，实现公平与效率兼顾的目标。人类社会的需要尽管五花八门，但从最终需要来看无非是两类需要：一类是私人的个别需要，另一类是社会的公共需要。在现代市场经济条件下，由市场提供私人物品用于满足私人的个别需要，由国家机关和公共部门提供公共物品用于满足社会的公共需要。

公共物品与公共需要是财政学的两个基础性概念，二者是一个事物的两个方面，公共物品是从供给方面表达的，公共需要则是从需求方面表达的。这里需要说明一下，有了公共物品的概念，为什么还要提出公共需要的概念。这是因为：第一，我们是研究经济学的，要通过“物”的关系来透视人们的社会关系，公共物品是指商品和服务的使用价值形态，而它们的社会性需要通过以货币表现的价值形态来体现。例如，在当前市场经济条件下，国家机关和公共部门提供公共物品，不是实物供给，而是通过货币形式的征税和拨款等财政收支过程提供的。因此提出公共需要的概念是为了明确提供公共物品的目的，并有利于从货币价值形态上分析提供公共物品所体现的社会关系。第二，我们这里是研究财政学的，需要说明，提供公共物品是所有国家机关和公共部门的职责，财政部门并不直接生产或提供公共物品，而是为国家机关和公共部门提供经费和资金，通过各机关和部门提供公共物品，最终满足社会的公共需要。因此，公共需要的概念对于财政学更为确切和适用。

本书引进并界定公共需要的概念并非空穴来风，而是有理论依据的。美国著名财政学家理查德·A. 马斯格雷夫在研究财政职能时曾明确提出公共需要与私人需要的区别，他说：“以资源利用的决定为转移并以私人需要与公共需要之间的区别为基础。这种区别是我们所关心的，因为这是财政职能的核心。”马克思在谈到社会产品的分配方式时曾提出“一般社会需要”的概念：“在任何一种社会生产（例如，自然发生的印度公社的社会生产，或秘鲁人的多半是人为发展起来的共产主义的社会生产）中，总是能够区分出劳动的两个部分，一个部分的产品直接由生产者及其家属用于个人的消费，另一个部分即始终是剩余劳动的那个部分的产品，总是用来满足一般的社会需要，而不问这种剩余产品怎样分配，也不问谁执行这种社会需要的代表的职能。”马克思在这里将社会产品分为“个人需要”和“社会需要”两个部分，为经济分析提供了一种科学的研究方法。至于用词，在当前市场经济条件下，应用社会公共需要来表达“一般的社会需要”显然更为确切。

如前所述，社会的公共需要是相对于私人的个别需要而言的，它具有以下特征：

（1）公共需要是社会公众在生产、生活和工作中的共同需要，它不是普通意义上的人人有份的个人需要或个别需要的数学加总，而是就整个社会而言，为了维持社会经济生活，为了维持社会再生产的正常运行，也为了维护市场经济的正常秩序，必须由政府集中执行和组织的社会职能的需要。

（2）公共需要是每一个社会成员可以无差别地共同享用的需要，一个或一些社会成员享用并不排斥其他社会成员享用。

（3）社会成员享用社会公共需要也要付出代价（如交税或付费），但这里的规则不是等价交换原则，各社会成员的付出与其所得是不对称的，不能说谁多付出就多享用，少付出就少享用，不付出就不得享用。

（4）满足公共需要是政府的职责，所以，满足公共需要的公共物品，主要通过政府征税和收费支撑，由国家机关和公共部门提供，或以政府为主导，采取市场化方式，引进民间资本参与来提供。

公共需要包括政府执行其职能以及执行某些社会职能的需要，诸如行政、国防、文化教育、卫生保健、生态环境保护的需要，也包括基础设施、基础产业、支柱产业和风险产业的投资，从广义上讲，还包括政府为调节市场经济运行而采取的各种措施和各项政策提供的服务，等等。

一般地说，公共需要在任何社会形态下都是存在的，不因社会形态的更迭而消失，这是共同性。公共需要又总是特殊的，即具体地存在于特定的社会形态之中。对它的历史性可以沿着两条线索去探讨：一条是社会生产力发展的线索，研究在一个个具体的经济发展阶段上，社会产生了或可能产生怎样一些公共需要另一条是生产关系变迁的线索，研究在一个个具体的社会形态下，统治阶级或集团如何以社会公共需要的名义将剩余产品的分配做有利于本阶级或集团的安排。在经济发展的不同阶段上，除保证执行国家职能那部分需要外，社会公共需要的主要内容是在不断发展变化的。在传统社会中，农业是国民经济的主导部门，提供农业正常发展的条件，是这一阶段主要的社会公共需要，农田水利建设几乎无一例外地是这一时期的一项重要财政支出。祭祀天地也常常耗去国家的大量资财，那时主宰一切的皇帝以至下属官民都存在一个共同的观念，认为他们的生产条件和生活条件是由天地之灵在其中控制着的，对天地保持敬意并给以物质的贡献是天经地义的。在经济起飞阶段，工业上升为国民经济的主导部门，人们从工业发展的实践中得知，扩大投资是推动经济发展的主要动力，这一认识塑造了经济起飞阶段的社会公共需要的模式。纵观当今的发展中国家，政府无不把提供工业发展所需要的社会基础设施引为己任，并在主要工业部门直接投入大量资金。在经济发展进入发达阶段以后物质财富增长的主要动力则来自科学技术，人们对社会生活福利的评价，亦不再只注重物质财富数量的增长，日渐重视质量的提高，于是发展科学、教育，提供高质量的生活便利条件，保护生态环境，越来越构成公共需要的主要内容。社会形态的变迁对公共需要的历史规定性主要不在于各社会形态下的公共需要内容上的差异，而是表现为占统治地位的阶级或集团将自身的需要说成是社会公共需要，或将公共需要握取为自身的需要，在奴隶社会和封建社会中，作为社会成员集合体的“国”和统治者的“家”是不分的，皇帝即国家，君主将家族的需要也宣称为公共需要，并通过横征暴敛来满足这种需要。在财政领域，资本主义的历史功绩之一在于将统治者个人及家族的需要同社会公共需要区分开来，还为公共需要提供了显示或决定的途径。但是，代议制并不能完全反映公共需要的真谛，通过这一制度满足的公共需要也确有一些是“公共的”。但同时又通过这制度将公共需要向那些操纵国家预算审批过程的阶级或集团倾斜。社会主义制度是以公有制为主导的广大劳动人民当家做主的制度，经济制度的本质决定了社会公共需要能够充分显示它的本来面貌，并通过不断完善民主化和法治化的进程予以保证。

文章来源：《财政学》第九版。

责任编辑：李紫薇

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