解读 | 建设工程事故行政确认与司法判决承担责任的差异性

简析云南广电房地产开发有限公司与中铁建设集团有限公司建设工程质量侵权赔偿追偿权纠纷案件

2011年，云南广电房地产开发有限公司（下称广电公司）作为建设单位启动云南省昆明市“西山区5号片区城中村改造项目”（下称涉案项目）。2011年2月12日，广电公司与云南地质工程勘察设计研究院（下称地勘院）签订了《建设工程勘察合同》；10月15日，广电公司与云南发展建设监理有限公司（下称监理公司）签订两份《建设工程委托监理合同》；10月11日，广电公司与云南建筑工程质量检验站有限公司（下称质检站）签订《技术服务合同》；11月3日，广电公司与中铁建设集团有限公司（下称中铁公司）签订了《施工总承包合同》，中铁公司对涉案项目施工总承包；中铁公司与云南地质工程第二勘察院（下称二勘院）签订《基坑施工设计合同》。

2011年4月，地勘院出具《基坑专项岩土工程勘察报告》及附件。2012年2月27日，广电公司、地勘院将勘察报告送云南安泰建设工程施工图纸设计文件审查中心（下称安泰中心）审查；5月25日，安泰中心出具“云施审AT2012-055（1）《施工图设计文件审查报告》”。11月16日，广电公司、地勘院将勘察报告送安泰中心审查；11月20日，安泰中心出具“云施审AT2012-055（2）《施工图设计文件审查报告》”。两份审查意见均为“勘察报告经审查基本符合相关规定，报告尚有不足之处，经补充、修改后可供设计使用。”

2011年7月28日，广电公司在施工文件审查之前开始基坑施工。2011年11月，与基坑相邻的大观派出所房屋出现沉降，中铁公司向广电公司两次请求停工。2011年11月30日，广电公司项目部给中铁公司的《工作联系函》答复为:“该部位继续开展施工支护桩和止水桩，如有问题我司负责”；12月17日，给中铁公司《工作联系函》答复为“关于派出所沉降的回复，该部位工作继续施工”。2012年8月，涉案项目基坑支护出现局部失效；2012年12月，涉案项目基坑支护桩断裂；2013年3月至4月，涉案项目深基坑开挖导致毗邻的大观派出所办公楼及白马东区10栋房屋出现基地沉降、开裂和房屋倾斜等受损情况，同时造成周边白马东区8户房屋部分受损。

2012年12月3日、2013年4月19日，昆明市西山区住建局两次向中铁公司下发停工通知，中铁公司停止施工。

2012年11月2日，昆明市西山区住建局主持会议，形成《会议纪要》，要求广电公司及时请房屋安全鉴定机构对受损的房屋进行鉴定。2013年2月1日，昆明市西山区房屋安全鉴定办公室向广电公司发出通知，要求尽快疏散白马东区上述受损房屋。4月26日，西山区房屋安全鉴定办公室对受损房屋安全性进行鉴定，并分别出具《房屋安全性鉴定报告》，鉴定结论为：上述十栋房屋受到涉案项目基坑施工影响较大，属D级危险房屋，建议立即停止使用，疏散人员。

2013年9月17日，广电公司取得《建设工程施工许可证》。

2015年10月，昆明市西山区住建局组织专家对涉案项目基坑坍塌导致第三方房屋受损原因以及参建单位存在的问题，进行分析研究形成了《专家咨询意见》，认为涉案项目基坑出现部分截水帷幕失效、局部支护结构失效是造成损失的主要原因；并从建设、施工、监理、设计、勘探等技术规范方面认定广电公司存在五个方面过错、中铁公司存在七个方面过错、监理公司存在七个方面过错、二勘院存在五个方面过错、地勘院存在三个方面过错、安泰中心存在一个方面过错、质检站存在二个方面过错。《专家咨询意见》未认定参建单位责任承担比例，未明确参建单位过错与房屋受损之间的因果关系。

2016年8月18日，昆明市西山区人民政府召开专题会议，广电公司、中铁公司、监理公司、二勘院、地勘院、安泰中心、质检站等在《专题协调会议纪要》签字，明确由广电公司牵头重建改造方案。会议同意由广电公司代表各方参建单位与424户签订《危险房屋重建安置协议》。

随后，广电公司向云南省高级人民法院起诉，诉请中铁公司、监理公司、二勘院、地勘院、安泰中心、质检站承担共同侵权赔偿责任。

根据一审、二审法院归结内容，与本文主题相关的核心争议焦点有二：一是《专家咨询意见》是否具有证据效力问题？二是参建单位对房屋受损的过错程度如何认定？赔偿责任比例及广电公司是否具有追偿权问题？

对于第一个争议焦点。

一审法院认为，《专家咨询意见》明确参建单位存在的问题，认定能够作为广电公司、中铁公司、监理公司、二勘院、地勘院、安泰中心、质检站按比例承担赔偿责任的证据。

二审法院认为，《专家咨询意见》是认定各方当事人在案涉房屋损害中是否具有过错和责任的重要依据。认为昆明市西山区住建局是建筑工程行政主管部门，不是本案当事人，其组织专家对受损房屋进行原因调查所形成的《专家咨询意见》是具有行政性质的事故责任认定报告，不是证人证言，属于昆明市西山区住建局具体行政行为。

对于第二个争议焦点。

一审法院认为，中铁公司、监理公司、二勘院对于本案的侵权后果存在过错，承担相应赔偿责任有事实依据，广电公司据此享有对中铁公司、监理公司、二勘院的追偿权，但广电公司要求地勘院、安泰中心、质检站承担赔偿责任，证据不充分，不予支持。酌定广电公司承担60%责任，中铁公司承担25%责任，监理公司承担10%责任，二勘院承担5%责任。

二审法院认为，广电公司作为建设方主导工程建设各项工作，具有优于其他参建方的工程管理、指挥权，也负有更大监督职责，未批先建、未审先建，违法违规指挥施工，过错严重；中铁公司作为国家特级施工企业，违法违规施工，具有重大过错；监理公司存在工程监理失职，具有一定过错；二勘院未执行基坑施工图纸设计规范，系违法违规设计，过错程度较小。广电公司、中铁公司、监理公司和二勘院过错与损失后果之间具有因果关系。地勘院、安泰中心、质监站虽有过错，但与损失没有因果关系，不承担赔偿责任。广电公司享有对中铁公司、监理公司、二勘院的追偿权。一审法院根据广电公司、中铁公司、监理公司和二勘院过错程度酌定赔偿责任并无不妥，予以认可。

该案是建设工程质量侵权赔偿引起的追偿权纠纷，涉及到建设、勘探、设计、施工、监理、检测、质检等参建单位，责任主体众多、过错程度不同、侵权责任有别。昆明市西山区住建局组织授权专家做出的行政确认参建单位的法律责任，是否必然等同于民事侵权赔偿责任？一审法院和二审法院认为事故认定责任与民事责任的承担并不简单等同。笔者重点评析法院对该案参建单位民事侵权责任划分的考量依据。

一、《专家咨询意见》的证明效力

一审、二审诉讼程序中，广电公司、中铁公司、监理公司、地勘院、二勘院、质监站等参建单位对《专家咨询意见》形成过程和证据形式的合法性提出质疑，认为属于证人证言，不是专家证人，不属于书证类型，进而否定《专家咨询意见》证明效力。一审、二审法院均认可《专家咨询意见》的合法性，对上述意见均没有采信。

笔者认为，昆明市西山区住建局承担着全区建筑业的行业管理工作，对辖区内建设项目安全性具有法定管理职责，组织专家对涉案工程基坑坍塌导致第三方房屋受损原因以及参建单位存在的问题，进行分析研究形成了《专家咨询意见》，是其履行行政监管职责的具体表现。

从实施主体方面看，《专家咨询意见》是由昆明市西山区住建局委托的组织实施的行为，属于具体行政行为；从表现形式方面看，《专家咨询意见》属于行政确认行为，该行为是对法律责任的确认，属于法律行为；从送达结果看，根据2016年5月昆明市西山区政府《会议纪要》记载，昆明市西山区住建局具体行政行为（含专家咨询意见）已上报并送达各参建单位，属于有效送达。除《专家咨询意见》外，昆明市西山区住建局没有再做出其他基坑坍塌鉴定报告或结案报告。《专家咨询意见》虽然不是“鉴定报告”形式，也不是以昆明市西山区住建局名义做出，但并不影响其具有行政确认行为的法律属性。因此，《专家咨询意见》认定参建主体广电公司、中铁公司、监理公司、二勘院、地勘院、安泰中心、质检站对涉案工程基坑坍塌所造成第三方房屋受损存在过错的事实，一审法院、二审法院均认可其作为证据的证明效力。

二、法院基于审理调查的事实确定参建单位过错及承担不同的赔偿责任，并非完全采信《专家咨询意见》对参建单位过错的认定

《专家咨询意见》针对参建单位广电公司、中铁公司、监理公司、等过错行为进行归结，其中广电公司存在五个方面过错行为、中铁公司和监理公司各有七个方面过错行为。若按此结论，中铁公司、监理公司将承担主要责任，广电公司可能将为承担次要责任。但是，一审法院并非完全采信《专家咨询意见》对参建单位过错的认定，而是根据审理情况酌定广电公司承担主要赔偿责任，中铁公司承担次要赔偿责任，监理公司承担一定赔偿责任，二勘院承担较小赔偿责任，地勘院、安泰中心、质检站不承担赔偿责任。二审法院亦予以认同。

笔者认为，《专家咨询意见》作为授权具体行政行为，它从行政管理角度，确认参与各方违反行政法律、法规和规范性文件存在过错行为，具有行为违法性。行政确认责任与民事侵权赔偿责任尚有不同。法院审理建设工程质量侵权赔偿案件，不仅需要认定参建单位的违法行为、主观过错，还需要通过参建单位在诉讼过程中的举证、质证、询问等法庭调查和辩论，审查参建单位在建设工程活动的法定职责、所属地位、参与程度、合同义务、行业资质、专业判断能力、尽责勤勉态度、积极或怠于采取预防措施等因素，综合判断参建单位的主观故意或过失的过错程度，以及过错行为与损害后果之间是否具有关联性、原因力大小等等，来判断、认定参建单位的赔偿责任。

因此，在建设工程质量侵权追偿案件中，行政主管部门在事故责任报告中做出责任认定是法院审理判决案件的重要依据，这并非是最终定论。如果责任报告对施工总包单位的责任认定不够公正、公平、合理，律师在诉讼过程中仍然有机会改变鉴定报告中的责任认定，免除或降低了赔偿责任，在“逆”中争取“赢”的判决结果。

特 别 声 明