《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》解读

2020年5月2日国务院办公厅印发的《公共数据资源开发利用试点方案》明确，公共数据资源开发利用包括公共数据资源开放，以及利用公共数据资源面向社会提供数据产品和数据服务两部分内容。我省已建成海南省政府数据统一开放平台,出台《海南省大数据开发应用条例》《海南省公共信息资源安全使用管理办法》《海南省公共信息资源管理办法》，明确了公共数据资源归集、目录管理、共享管理、开放管理责任等方面的管理要求，但是在公共数据资源开发利用的过程中，公共数据资源开放后，如何开发利用形成数据产品，以数据产品的形式面向社会提供服务并没有明确的管理要求。

本次出台的《管理办法》是全国首个公共数据产品开发利用管理制度性文件。将为海南省公共数据资源开发利用管理提供制度保障，对促进我省数据资源优化配置、优化政府采购流程与营商环境，激发市场创新活力和数据产品的开发、交易以及数据要素市场的建立具有指导性和规范性作用。

《管理办法》全文共8章36条,聚焦利用公共数据资源开发形成数据产品、数据服务面向社会提供服务的全流程这一个角度进行编制。重点规范数据产品开发过程中的核心环节，包括什么数据可以开发利用，数据资源如何申请、谁来授权、怎么定价，对开发平台，开发过程中安全如何保障，形成产品后如何定价、如何购买等依据上位法都作出了明确具体的规定，使其更具有可操作性、可落地性。《管理办法》提出了强化公共数据资源全生命周期管理,界定了公共数据资源的开发边界、开发过程、授权流程、交易过程等，使数据管理责任更清晰、数据产品开发行为更规范、数据运营有法可依、数据安全管控有章可循，确保开发形成的数据产品和数据服务安全可控。

《管理办法》提出了建设全省统一的数据产品超市这个创新的业务模式。一是创新数据产品与数据服务的方式，通过原始数据的产品化和服务化，避开原始数据权属方面的争议，聚焦数据开发过程的合规和安全，使数据要素得到充分的开发利用，帮助解决目前公共数据资源开发利用破局难的问题，并通过制定规范，解决数据产品购买中存在的服务低水平、同质化、标准不一致等问题；二是通过数据产品超市平台激发数据市场活力，丰富数据产品和服务，并促进信息化采购方式从“先采购后建设”逐步向“先开发再试用后采购”转变，从单一的“项目采购”逐步向“服务采购”等多方式转变，逐步改变传统项目采购是以开发商项目验收通过为目标的方式，驱动以信息化服务结果为导向，着力解决目前信息化项目建设中手续复杂、流程多、周期长、成本高、绩效差的堵点、痛点、难点，适应于海南自由贸易港建设的需要。同时，《管理办法》的出台，也将为我省公共数据资源共享开放、开发利用与数据要素市场的建立以及数据安全有序流动提供有力制度保障。

数据产品超市是一个开放性的交易平台，主要面对一级市场进行供需对接，交易的不是原始数据，而是对数据进行加工处理后的结果。数据产品超市将充分发挥我省已经形成的政务大数据能力底座，以“大中台，微服务”方式提高信息系统和数据服务开发效率，灵活快速满足各项业务管理和改革需要。基于我省政务信息化建设“五集中”机制，省大数据管理局在省政务云上构建了统一的政务中台，归集和共享各类数据资源，打造集“开发、测试、验证、交易服务”于一体公共数据资源开发利用体系，面向需求方和开发商建设“公共数据产品开发利用平台”，形成“数据产品超市”，可以根据各行业部门发布的业务管理需求，以及社会数字化应用场景各种需求，灵活快速部署提供切合实际管理和应用需要的数据产品和业务应用。此种模式改变传统的项目“立项、建设、安装”模式，实时根据业务需求，随时动态响应开发，测试验证通过后即可启用满足管理需要，大幅度提升项目效率，也能保障产品质量。

《管理办法》对数据产品按需开发及市场化开发等机制进行了明确，要求省大数据管理机构应当根据本省公共服务需求编制数据产品购买指导性目录，引导购买方编制数据产品购买需求计划。明确利用财政资金购买数据产品的需求在年度计划审核通过、立项批复及预算下达后均由省大数据管理机构统一在数据产品超市上发布，推进政府数据产品购买行为的公开透明。

在数据产品开发方式上，进入“公共数据产品开发利用平台”的服务商可按照数据产品超市发布的数据产品需求自主选择进行数据产品开发。鼓励服务商根据公共服务应用场景和市场需求，自主利用公共数据产品开发利用平台的能力与数据资源及自有数据资源开发更多的数据产品。

在数据资源的供给上，《管理办法》明确省大数据管理机构应当统筹推动公共数据资源汇聚、治理，分类分级登记管理，形成可用数据资源池，统一发布公共数据资源目录。同时，推进同企业积累的社会数据进行平台对接，形成政企一体化数据资源体系。鼓励服务商和其他企业、行业组织、社会服务机构将依法收集、存储的合法数据资源接入公共数据产品开发利用平台。支持利用区块链、隐私计算等新技术充分利用外部平台资源和数据资源，满足数据产品开发利用的需要。

在数据资源的使用上，重点对有条件开放的公共数据资源的使用规程进行具体明确，即有条件开放类的本人、本机构数据，定向有条件开放类的本行业、本领域数据以及按规定应当免费开放的数据，服务商可通过省政府数据统一开放平台在线向数据资源提供方提出使用申请，经授权后使用。对申请使用其他有条件开放的公共数据资源，《管理办法》提出数据资源提供方根据相关政策对数据资源定价后授权使用。同时，明确了公共机构因履职或委托服务商使用公共数据资源进行数据产品开发利用的，应遵循共享应用的原则使用公共数据。

在激励机制上，《管理办法》提出为数据资源提供方建立数据账户，实时记录提供数据产品开发应用的数据资源数量及价值，对价值贡献突出的数据资源提供方给予奖励，以调动各公共机构参与数据产品开发利用的积极性。

在技术应用上，鼓励公共机构按照“数据可用不可见”、“数据可算不可识”等不同类型的交互方式使用有条件开放的公共数据资源。

《管理办法》明确数据产品交易定价应以市场化为原则。服务商和购买方在进行数据产品交易时可采用协议定价、竞争定价或委托有相关资质的第三方价格评估机构对其交易价格进行评估。

《管理办法》坚持安全底线原则，明确数据的安全使用责任，确保开发形成的数据产品和数据服务安全可控。要求服务商要依照法律、法规的规定和合同约定履行数据安全保护义务，进行数据产品开发应遵守“数据不离席、边界不可越”的开发原则，按照授权的期限、目的、方式、范围使用数据和按规定的边界开发数据产品。要求管理方要建立健全数据产品开发利用安全防护体系，充分利用可信交换、隐私计算等技术保障公共数据资源在开发和产品应用各环节的安全可控，实现数据“可用不可见，可用不可得”，要求监管方、平台管理方、数据提供方、数据使用方应履行数据监管、数据管理、数据提供和数据使用的数据安全责任；建立公共数据资源开发利用的场景审查制度，确保开发形成的数据产品和数据服务安全可控，使数据开发利用来源可溯、去向可查、行为留痕、责任可究。