为何一些上级热衷于“等级式管理”“精细化指导”?

一 

这种非常状态下的工作机制值得我们深入思考，对我们当下坚决反对形式主义官僚主义也不无启示。

顾炎武说：“管民之官多，则国治；管官之官多，则国乱。”他在《日知录》中又解释道，县级以上是“管官之官”，县级以下是“管民之官”。用现在的话说，所谓的“管民之官”，就是直接为人民搞服务的基层公务员，比如县乡村干部；所谓的“管官之官”，就是那些可以对基层公务员提要求、作指示、派任务的上级领导机关和领导干部。

在顾炎武看来，县官位卑权轻，中央与州郡之官位高权重。在上者权大而责小，往往不了解实情、瞎指挥；在下者则权轻而责大，有的人选择唯上是从，有的人不安其位、急于上爬，还有甚者，利用权位搜刮民脂民膏。

当然，顾氏这里所指的，主要还是明代的政治制度。明清时期，除中央京官外，在地方的官员，高层级的有总督、巡抚，中层有知府、知州等，都是管官的官，知县成了最基层的官员。层级越多，吏治也越发混乱，普通民众所受压迫也就越沉重。

钱穆先生讲中国历代政治得失，曾说“中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美，这一点值得我们的注意。”理由是，汉代的地方政府，分为郡、县两级（州是监察制度，刺史是监察官），官级分得少，升转极灵活，虽然是大一统的局面，地方行政区域划分得也比较小，但郡县官员并不感到这个中央政府高高在上。

历史地看，秦汉处于大一统国家的早期，交通尚未便捷，地方层级过多必然有碍信息传输，增加运行成本。唐宋以降，尤其明清，交通运输条件有所改善，驿站发达，层级设置也越来越繁杂。两汉循吏辈出，郡县制也成为我国地方政制的基础，两千年来未有根本改变，汉朝的地方制度设计是很有政治智慧的。

 

二

我们都知道，现在的官僚主义形式主义问题十分严重，老百姓不认可，基层干部有怨言，可谓里外不是人、两头不落好。

它的表现形式有很多，比如说，提要求的领导多，具体抓落实的一线工作人员少；督导调研的领导多，实际干活的工作人员少；精细化的台账多，切实可行的举措少；用于熬夜写材料的时间多，实际干工作用的时间少；汇报的材料多，实际做的事少。这可以称得上是新时期的“五多五少”。

形式主义官僚主义也反了好些年，大会小会都在讲，各种文件三令五申，也追究了不少领导干部的责任，但都不见实质成效，甚至出现了以形式主义官僚主义方式，来反对形式主义官僚主义的“怪圈”和恶性循环。形式主义官僚主义就像臭豆腐，“闻着臭、吃着香”。

这个顽症痼疾之所以长久得不到根除，固然有多重原因，但与我们当下的制度设计和管理模式不无关联。

首先，地方层级实在也太多。省、市、县、乡、村，一般来说都有这五级。如果是城市，市有区，区有街道，街道下面有社区、小区等。总共就这么大点区域，层层架构，烦不胜烦。虽然社区、小区的管理人员并非都是公务员，但对于一个普通百姓来说，上述这些都属于管理他的层级。

其次，直接服务民众的工作人员并不多。虽然理论上讲，对一个普通百姓来说，这些公职人员都是为他提供管理服务的，但直接与他接触的工作人员十分有限。这就是顾炎武所谓的管民的官少，管官的官多。别说省、市领导，就是县、乡干部，这些原本的“亲民官”，整天疲于应对上级的各种会议，也难得有机会直接与民众接触。

说到这，我在基层的朋友对所谓的“扁平化管理”也有意见。

他说，现在的一些“扁平化管理”，徒具形式而已，很多只是体现在会议直达。也就是省里视频会议直接开到乡里或村里，但省里开完会，市里照样开，市里开完了，县里接着开。市县层层开会落实，层层加码提要求，基层不得不参加每个上级的会议，不仅陪会任务更重，而且落实起来更艰难。集中到一点，就是陪会是个硬任务，远多于思考问题、实际干工作的时间。

朋友提建议说，要么省里只给市里开会，不要扯上乡村，要么省里视频会议直达乡村后，市县不要再开。但矛盾在于，如果省里只给市里开会，就体现不出“扁平化管理”要求；如果要求市县不再开会，又显得他们不讲政治，也没有存在感。所以只能这样不伦不类僵持着，但着实苦了基层干部。

扁平化管理的核心要义在于，高级管理层直接对一线基层进行具体的指导，提出明确的落实要求，基层拿到指示后，可以直接用于工作实践。因此，这种指导必须尽可能符合基层实际，并且可操作性强，而不仅仅是会议直达和信息传递。

第三，与精细化的指导管理模式有关。一方面，社会在进步，科技发展一日千里，信息传输手段登峰造极，这些都为精细化管理提供了客观条件。否则，就不会有各种微信工作群。

凡事有利有弊。就像打印机没有给写材料的人提供多少便利一样，微信工作群也让基层苦不堪言。试想，在没有电话、没有手机、没有微信群的时期，传递一份公文，少则数天，多则数月，哪有那么多朝令夕改的指示飞来飞去呢？

正因为信息传输方便了，“今天通知明天要，上午通知下午要”，这样原本极端的事例才成为习以为常的惯例。但是，我们要明白，尽管信息传输便捷了，工作规律并没有太大变化，就是完成一项工作任务，还是需要花费一定的人力、物力和时间，并没有像信息传输那样突飞猛进，它有自己的一套规律必须遵守。

另一方面，上级领导机关和领导干部不仅希望能在第一时间看到结果，还要具体详细地指挥过程。有的领导为了显示自己的能力水平，似乎很乐于展现自己的专业指导。现实中，虽然不会像宋代的皇帝给前线将帅颁布阵图那样遥控指挥，但多少也会存在过度精细化的倾向。

邓小平同志曾说：“我们的政府管得太多了，要尽可能少管。有人少管，就会有人多干；上面的多干是添乱，下面的多干才是实实在在的生产力。”这句“上面的多干是添乱，下面的多干才是实实在在的生产力”，真真深谙地方行政三昧。严重点说，上面的多干，不仅是添乱，有的就纯属不了解实际情况的瞎指挥。

某种程度上可以认为，“等级式管理”加上“精细化指导”，就约等于官僚主义瞎指挥。

 

三

为什么上面的领导们热衷于“等级式管理”“精细化指导”呢？

我想原因不外乎两条：一是“等级式管理”可以最大程度彰显上级的权威。高高在上，一呼百应。这种感觉是颇有诱惑力的。

二是采取层层传达的方式来安排部署工作，上级可以更省心，他只需要向直接的下级或者下级的极少数人下达指示即可。一般情况下，这个接受指示的下级，就成为他的代理人，或者是该项工作的总联络人，遇有任何问题，上级领导只需与他联系，甚至让他承担责任就行了。

俗话说：“一个巴掌拍不响。”不仅某些上级沉浸在“精细化指导”中无法自拔，就是一些下级或者基层单位，也在利用这个手段达成自己的目的。有的通过多请示汇报，为自己开展工作寻求依据支持，有的把原本自己可以决定的事项，也让上级作决策，这实际上是在推卸责任，把包袱甩给上级，以此来减轻自己的责任。

现实中，这种安排部署工作的模式会造成哪些问题呢？

主要也有两个方面：一是上级政策在层层传达过程中发生走样变形。这个道理至为明显。每个层级、每个人对同一项政策的理解都是不同的，哪怕是一字一句、原汁原味传达，也可能存在理解不一致的问题。

相对来说，高层级领导接触到的核心文件更多，更能理解体会上级决策意图，并掌握文件政策的精神实质，而下级工作人员受客观条件和能力水平等制约，所理解把握的政策内容就要打折扣了。

第二个问题是效率低下。经过层层开会，层层转发，层层审批，很多时间耽搁在中间运转过程，留给基层真正落实的时间相对减少了，这也是很多工作在基层陷入形式主义的重要原因。

毛泽东同志就很能理解这一点。1958年、1959年前后，针对不少地方存在的“高指标、瞎指挥”、“浮夸风”、“急功近利、虚假政绩”等问题，毛泽东在多个场合指出，虚报比瞒产更有危险性。原因在于，“报多了，拿不出来。如果根据多报的数字作生产计划，有危险性，作供应计划，更危险。”（《毛泽东年谱（1949-1976）》第三卷，第523页）

“瞒产是一种值得高兴的造假。如果是对付主观主义、强迫命令的造假，也是造得好的。”（同上，第527页）“瞒产私分，完全必要，这是我们的政策造成的结果。明明是我们以及在座诸公叫他们瞒产私分的，是我们的政策要他们这么搞，叫他们磨洋工，叫他们外逃。”（同上，第622页）

1961年2月，毛泽东同志与张平化（时任中南局书记处书记）、胡乔木等人谈湖南农村整风问题，当听到胡乔木汇报说：“这几年的经验，就是越偏僻的地方大概是比较好的地方。”毛泽东接着说：“是官僚主义达不到的地方，主观主义达不到的地方，瞎指挥达不到的地方。”（《毛泽东年谱（1949-1976）》第四卷，第542页）

毛泽东同志还对“条条专政”深恶痛绝。1971年8月，毛泽东在武昌东湖客舍，听到华国锋汇报全国化肥生产情况不好时说：“讲下放十几年了，下放不了，条条专政就是改不了，地方生产的钢也分不成，统统拿走，拖拉机也不让省里搞，这样大的国家，这样多的人，部里能管得了？条条专政害死人，我就主张靠省里管。天天叫下面报积肥数字，官僚主义。”（《毛泽东年谱（1949-1976）》第六卷 392页）

这里的“条条专政”，其实就是等级式管理和精细化指导结合的一个“怪胎”。

 

四

这次郑州疫情封控期间，我通读了黎东方先生的回忆录《平凡的我》。黎东方被誉为“中国之汤因比”，是民国通俗讲史第一人，他的“细说体”名扬海内外。毛泽东曾吩咐陈伯达，邀请黎东方到延安窑洞做客，足见对他史识的高度认可。他在自传回忆录中，有些对历史的真知灼见，读了很受启发。

上世纪四十年代，黎东方去西北考察，回程途中要穿过河西走廊，某行政督察专员向他诉苦说：“我这个地方，中央各部会派来的官很多，什么事都有人管，然而省政府以为都是我管的，要我作报告。”说实话，这种疲惫，现在的一些基层干部太能“共情”了。

黎东方给这个困扰起了个名字，叫“上级问题”。意思是说，他不仅有省政府主席及各位厅长作为上级，也有中央政府派来的“各种办事官”，例如交通部的、财政部的、粮食部的、内政部的等。“上上下下，管的人太多，被管的人也太多。管来管去，倒反而没有时间为老百姓办事了。”（《平凡的我》，中国工人出版社2011年版，第240页）

这不就是毛泽东所谓的“条条专政”吗？可知这个问题其来有自。冰冻三尺，绝非一日之寒。而要彻底解决它，也不是一蹴而就的。

现在地方层级很多，公职人员也很多，各级的要求指导也很精细，上级领导对基层干部的管理也很严格，似乎每个上级、每个部门都在管来管去，但就是直接为老百姓做事的工作人员越老越少，基层干部多数时间用来应对上级管理，真正为老百姓做事的时间反而越来越少。

这就不单是反对形式主义官僚主义所能解决的了，而是应该跳出这个“怪圈”，从历史的视角，从制度经济学的视角，加以全面审视、认真反思。这有待于学者专家们进行科学系统的研究论证。

现实当然不是历史的重复，但适当总结一下历史上的经验教训，终归于现实发展有利。

眼下当务之急，不妨借鉴一下“扁平化管理”的经验做法，尽可能少一些层层转述、层层传达；工作任务下达后，不妨给基层干部一些必要的时间，不要着急要结果，更不要在未了解实际的情况下就作指示。须知，不掌握一线实际的所谓“精细化指导”，说白了，就是瞎指挥。