全国政协2020年度好提案选登(一)

      关于完善黄河金三角区域文物保护与区域旅游协调发展机制的提案

      九三学社中央

      国务院批复的《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》（以下简称《规划》）的一项战略定位就是将“黄河金三角区域”打造成华夏历史文化旅游目的地。区域内著名的自然景点和丰富的根祖文化，在中华文明的生成及发展演变过程中扮演着重要的角色。作为中华文明的重要发祥地之一，黄河金三角区域现有国家级文物保护单位202处，省级文物保护单位380处。

      《规划》实施以来，山西、陕西、河南三省及运城、临汾、渭南、三门峡四市深入落实“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的工作方针，“中华根•黄河魂”旅游系列活动等有序推进，对文物保护利用和旅游产业发展进行了有效探索。但是调研发现，黄河金三角区域文物保护与旅游发展缺乏协调发展机制，严重制约了以文物保护促进区域旅游业的蓬勃发展。存在的主要问题有以下几方面：

      一是对文物过度开发，忽视旅游对文物的反哺功能。一些地方文物保护与旅游可持续发展意识不足，重视文物开发带来的经济效益，对把旅游产业收入一部分用于文物保护的考虑不够，忽视旅游对文物的反哺功能。

      二是文物旅游开发没有准入和退出机制。一些地方没有设立旅游开发的门槛制度，没有旅游运营机构的准入与退出机制，文物无序开发。在开发规划设计方面没有严格的资格审核制度和文保评估制度，造成文物损害的实例较多，在“加强管理”方面做得不够。

      三是区域文物保护合作共享机制尚未建立。区域内还没有建立文物保护工作体制的合作共享机制，在文物维护、文保人员使用、打击文物盗窃、走私等方面没有形成资源共享。

      四是没有形成“黄河金三角”旅游品牌。根祖文化游和宗教文化游这两条精品旅游线路上的国保文物仅占区域内国保总数11.89%，而省保比例仅为7.36%，“合理利用”差距较大。区域内文化旅游的社会知名度和市场影响力虽然有了明显提升，但是从全国、全球的角度看，区域文化旅游产业规模偏小，没有形成区域整体旅游链条。

      五是对文物的基础性、学术性研究不足。一些地方对文化遗存特别是重点文物的基础性、学术性研究不足，文化内涵发掘不足或重点有失偏颇，导致文化性、科学性、思想性不强，文化的教育功能大打折扣。

      为此建议：由国家发展改革委牵头，联合国家文物局、文化和旅游部，抓住国家“十四五”规划的历史机遇，以建立和完善黄河金三角区域文物保护与旅游发展协调发展机制为突破口，既推动该区域文物保护利用和旅游业高质量发展，又可以为整个区域乃至国家跨区域合作统筹协调发展探索新路径。

      一是设立政策门槛，建立科学的文物保护、开发和利用机制。在利用文物进行旅游开发时，牢固树立保护意识，设立政策门槛，建立科学的文物保护、开发和利用机制。在引入民间资本进行保护与利用时，文物管理部门应加强业务指导和监管，做好开发商的资质与资格审核。

      二是建立文物保护与旅游产业的互补发展机制。文物的珍稀性和不可再生性，要求严格执行“保护为主、抢救第一”的文保方针，在把文物资源转化为文物旅游生产力的同时，应在经济利益合理分配机制下，为文物留取保护资金。

      三是建立金三角区域文物保护合作共享机制。整合区域文保资源，建立文物保护的共享机制，达到集四市能力解决一市问题的目标。同时，可以联合举办一些具有较高影响力的历史、文化论坛和研讨会等，更深层次地挖掘历史文化内涵，提高“黄河金三角”区域文化的知名度和影响力。

      四是旅游发展应遵从文物保护的科学规律。旅游发展应注重文物的基础性、学术性研究，发掘文物的文化内涵，避免同质化、单一化现象。旅游规划时应广泛征求文物保护方面专家意见，建设中应严格履行文物保护审批程序。