政策话语分析:如何成为一种方法论

政策研究是很多研究者的研究取向，但是大家也都知道，政策研究不好做，其中缺少具体的研究方法是一个非常重要的原因。本篇文章专门系统介绍了政策话语分析，作者运用了自己强大的资料整合能力和逻辑推理能力，从方法论的角度非常细致的解剖了政策话语分析，政策研究的朋友们可以参考！

作者：李亚 尹旭 何鉴孜

来源：《公共行政评论》，2015年第5期

摘要

政策话语分析是一种较为前沿的政策研究方法。论文梳理了诠释取向和批判取向的两种政策话语分析研究途径,讨论了其对于政策研究的意义及其下一步发展的可能方向。论文认为,话语分析在政策咨询实务中的潜力还有待发掘。政策话语分析的理论价值突出,但其作为指导实践的方法论的缺失制约了其推广和发展。为此,我们给出了一个构建政策话语分析方法论的思路:将话语分析纳入到公共协商的框架中,形成一种以协商式互动为核心环节、同时兼容其他分析方法的政策研究模式。这种模式将会在网络社会的治理过程中变得日益重要。

关键词

话语; 政策话语分析; 公共协商; 方法论;

 

引言

由此启发的政策研究视角或方法,我们称之为政策话语分析。政策话语分析以建构主义、现象学、诠释学为基础,通过对与政策相关的文本、口头表达、历史事件、论辩等一系列语言和非语言材料的研究,来展现和批判人们对政策问题的意义建构过程( Fischer,2003) 。

基于此,本文试图探讨话语分析作为 “用于政策的分析” 的可能性,探索一条构建政策话语分析方法论的途径,搭建起政策话语分析与现实政策咨询的桥梁。首先,我们在论文的第二部分对现有的政策话语分析研究进行简要回顾,将其概括为诠释取向和批判取向的两类研究并进行对比; 接下来评析相关研究的价值和缺失,并将目前政策话语分析发展的瓶颈归结为 “方法论的缺失”; 最后,论文提出了一个把话语分析与公共协商相结合的政策话语分析方法论模型。

作为诠释和批判工具的政策话语分析

依研究旨趣的不同,可以将社会科学的研究分为三种类型( Habermas,1971 ; 怀特,2011 ) : 首先是说明性( 实证) 研究, 通过逻辑演绎和归纳把握社会现实中的因果关系,旨在增强人类对社会的技术性控制; 其次是诠释性研究,遵循语言分析哲学、诠释学和现象学路径考察人与人之间的意义互动以及意义世界和现实世界的关联,旨在增进人类的相互理解; 最后是批判性研究,主要通过揭露、反思特定意识形态或符号系统对于人本身的束缚来追求自我解放和社会的其他可能性。按照这个分类标准,目前的政策话语分析主要有诠释和批判两种取向1。下面分别对这两种取向的话语分析进行介绍。

( 一) 作为诠释工具的政策话语分析

诠释取向的政策话语分析试图从意义维度对政策现象和政策问题进行深入阐释。意义的建构、分享、冲突、演变成为解开政策形成、政策变迁、政策学习、政策执行之谜的钥匙。话语分析者主要依靠这样一些核心概念来对现实进行阐释: 1修辞,即包括象征、隐喻等手法在内的表达技巧,目的在于更好地传达讲述人的意图和信息。斯通( Deborah Stone) ( 2006) 指出,在对政策问题的界定中,修辞手法会建构出英雄、恶人、无辜者等不同的角色类型,从而带来特定的价值倾向。例如,把贫困比喻为 “疾病” 的手法使政府干预合理化。2迷思,即那些普遍流传但实际存疑的故事或信念。迷思作为一种集体性的记忆,常常会与特定时期的社会的普遍信念、甚至是意识形态联系在一起,进而对公共政策的制定产生方向性的影响。3故事,即有开头、情节发展和结尾的讲述形式。故事把零散的内容和信息连贯在一起,为人们提供了理解具体问题的视角和情境。和修辞、迷思一样,故事也很难做到 “价值中性”。相反,故事常常会激发出某种道德选择或者逻辑推断。下面结合几位领军学者的研究介绍三种典型的诠释取向的政策话语分析。

荷兰学者哈杰( Maarten A. Hajer) ( Hajer,1993,1995,2003a,2006) 是后实证主义政策分析的核心倡导者,也是政策话语分析的早期探索者。在对英国和荷兰两国的酸雨治理政策的比较研究中, 他提出了话语联盟框架( Discourse Coalition Framework) 的政策过程解释工具: 如果存在对于政策问题的多种相互冲突的故事情节,那么接受不同故事情节的人就实际形成了不同的话语联盟。不同话语联盟争夺话语霸权的冲突导致了政策争论,而新话语的制度化则意味着政策的变迁。根据这个理论框架,哈杰认为政策话语分析应该包括三个部分: 对政策话语的分析、对话语联盟形成的分析和对话语所产生的制度实践( Institutional Practices) 的分析。话语联盟框架将话语与行动者、制度相联系,为解释公共政策舞台上的动态提供了重要进路,得到了不少后续研究者的效仿( 如: Spth,2012; 张海柱,2012) 。

施密特( Vivien A. Schmidt)( Schmidt,2008,2010) 长期致力于探索历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义之外的第四种制度主义理论———话语性制度主义( Discursive Institutionalism) 。她认为,由于主流的三种制度主义学说很大程度上忽视了观念对行动者感知、行为和制度选择的影响,未能很好地解释制度及制度的变迁,因此需要把观念与话语结合起来并置于某种制度场景中,用话语这个概念来考察行动者间的观点互动过程( 肖晞,2010) 。施密特在研究中进一步提出了政策行动者间的协调性话语( Coordinative Discourse) 和政策行动者与公众间的沟通性话语( Communicative Discourse ) 两种模式,并从不同行动者之间沟通对话的角度来解释宏观的制度演进和制度变迁。

( 二) 作为批判工具的政策话语分析

哈贝马斯沿着社会交往的路径建立起 “普遍语用学”,发展出了规范性话语理论。哈贝马斯还将话语与协商民主联系起来,强调政策过程中的公民参与和程序正义。受此传统的影响,第二类批判取向的政策话语分析主要从理性沟通角度对现实公共政策问题进行批判,同时主张通过理性沟通和话语论证寻找公共生活的共识。例如,德雷泽克( John S. Dryzek) ( 2012) 对影响环境政策的四种主流话语进行了系统、批判性的审视。他认为,各种话语之间既可以相互补充,也存在许多张力。他强调话语的多样性十分重要,而环境争议问题的有效解决有赖于在话语多样性基础上对生态民主理想的追求。

区别于前两种话语分析,批判话语分析( CDA) 是一种面向具体文本的研究方法。它在借鉴福柯思想的同时,将语言学分析与社会批判理论相结合,分析话语、权力、意识形态间的关系,因而被认为 “能更好的解释语言和权力间的循环关联” ( Hastings,1999) 。典型的如英国语言学家费尔克拉夫( Norman Fairclough) ( 2003 ) 发展的方法。 他提出话语分析应在三个向度开展: 文本向度、话语实践向度、社会实践向度。文本向度着重于对文本语言结构的研究,包括对词汇、语法、连贯性、文本结构的分析; 话语实践向度转向对社会情景的解读,考察话语的生产、分配和消费过程,包括对文本力量、连贯性及互文性( Intertextuality) 的分析; 社会实践向度把话语置于意识形态与权力的关系中讨论,检测话语实践是否产生、重塑或更替了现存的话语秩序,并分析可能带来的更为广大的社会性后果。这种取向的典型研究还包括泰勒( Sandra Taylor)( Taylor,2004) 通过对有关教育政策改革文件的分析,发现政策执行过程中出现的话语变化,以及社会民主话语的边缘化; 卡胡( Ella Kahu) 和摩根( Mandy Morgan) ( Kahu & Morgon,2007 ) 对政府文件进行分析, 研究女性角色如何被定义为 “工作者”,最终发现相关政策的出台实际是为了缓解劳动力短缺和实现经济增长,而非真正对女性需要的考虑。

( 三) 两种研究取向的区别与联系

 表1诠释取向与批判取向的话语分析对比

资料来源:作者自制。

当然,上述逻辑划分的目的只是为认识政策话语分析研究的总体情况提供一种相对简明的框架。所谓诠释取向和批判取向都属于 “理想型”。需要强调的是,现实中不同研究者对话语分析内涵和途径的理解不尽相同,最终呈现出来的研究成果更有可能包含了两种不同取向的成分。而诠释和批判本身也包含着某种逻辑上的关联———诠释往往会揭示出既有政策思维的局限,批判建立在对政策群体意义世界的理解基础上,此外,批判的目的还反过来影响着诠释的视角。许多时候,诠释和批判更像是在一个连贯思维过程里的两个环节。

关于政策话语分析的评价与反思

( 一) 政策话语分析的理论价值

公共政策话语分析是一股朝气蓬勃、潜力巨大的新潮流。它给政策科学的发展注入了新的活力。其理论价值主要体现为以下几点:

首先,话语分析较早、也较有成效地开启了语言沟通这一社会科学领域的矿藏。语言和沟通在公共政策过程中的作用是显而易见的,但在1970 年代前却并没有被学者系统深入地研究过。而伴随话语理论的兴起,相关研究者逐渐认识到: “语言的论辩在政策过程中处于中心地位” ( Majone,1989: 1) ; 政策之争根植于定义、 分类、 解读( Stone,1988 ) ; 公共政策是一项沟通实践( Fischer & Gottweis,2012) 。由此,大量的研究开始聚焦于公共政策的概念、术语、修辞、表达策略、沟通过程、身份形象的形成等一系列问题。由此,语言表达本身成为了研究者深入理解社会文化和政治互动的重要资源,而非单纯的内容载体。这极大地丰富了研究的视角,深化了人们的认识。

再次,批判取向的话语分析擅于揭示出隐藏在语言背后的权力结构与意识形态,具有很强的启蒙和解放意义。从话语分析的立场看,所谓的 “真理” 和“权威” 都是社会建构的产物。通过语言学路径或历史主义路径的抽丝剥茧,话语分析能够让那些被轻率接受的思想观点显露出其最朴素、最可疑的一面,从而唤起人们更深层次的思考。例如,通过德雷泽克对生态话语的剖析,人们很容易发现即便是 “可持续发展” 这样在今天已深入人心的理念,其背后也存在着令人疑虑的观点假设( 德雷泽克,2012) 。这样的话语解构无疑有助于把公众从教条和惯习中解放出来,唤起更深刻更理性的政策协商。同时,这种思维上的解放有利于人们在公共政策问题上更自由地发挥想象力和创造性。

最后,话语分析的 “后实证主义” 特质有助于缓解或矫正西方主流政策分析过度实证化、过度技术取向的趋势。而专注于技术和操作层面的研究容易导致对价值层面的忽视,甚至造成 “专家暴政”“民主赤字” 等政治问题( Lieberman,1981; Fischer,1990) 。归根到底,公共政策是政治的一部分,政策制定者时刻面临着道德伦理和价值标准的抉择。从某种程度上讲,如何定义问题和确定政策目标是最为根本的。话语分析作为一种诠释性、批判性的工具在公共政策领域的发展有助于重新平衡政策科学领域的知识结构。

( 二) 政策咨询导向研究的缺失

不过,目前政策话语分析的发展现状并不完全令人满意。如果要寄望这股研究潮流发展壮大,并最终 “重塑” 公共政策( Fischer,2003) ,相关研究者还需要回答以下四个问题:

第一,话语分析能否为公共政策制定提供切实有效的分析支持? 回顾现有的文献,相关研究者已经充分展示了话语分析的独特理论见地。但问题在于,上述研究并不直接针对政策制定者的关切,缺乏面向实务、指导实践的研究意图。这使得读者容易对话语分析产生这样的困惑: 研究者总是在诠释或批判既有的政策现实,但就是没有明确地给出 “下一步” 应该怎么做的建设性意见。

第二,公共政策话语分析如何避免与传统政策分析的割裂? 政策分析理论界长期存在着实证主义和后实证主义之间的争论。对于实证主义政策分析的大多数批评意见也源于公共政策世界的语言学观点( 德雷泽克,2013) 。显然,理想状态下的政策研究需要把两类研究取向都包络进来。没有以话语分析为代表的后实证主义分析,实证研究很容易受制于其背后隐含的假设与价值视角; 没有实证分析的贡献,话语分析本身又不足以发现规律、验证判断。但如何使两者得以兼容却一直众说纷纭1。与主流方法的隔阂阻碍了话语分析在学术研究和政策制定中发挥更大的影响力。

第三,话语分析究竟如何与公共参与、协商民主相结合? 以费希尔( Frank Fischer) ( Fischer,2003 ,2009 ) 、 哈杰( Hajer,2003 a,2003 b) 为代表的后实证主义阵营一直大力提倡参与式/协商式政策分析。在他们的论述中,话语分析常常扮演着批判现实、推导协商民主必要性的作用。那么,是否话语分析的价值就仅仅如此? 话语分析究竟可不可以成为促进民主协商的工具? 后实证主义者所倡导的那种民主、理性、真诚的协商对话如何与政策分析相结合? 这些关键问题并没有得到很好回答。

第四,如何为政策话语分析建立一套相对清晰的组织模式? 一种方法要能在实践领域推广,需要具备足够的可操作性,包括程序上的可操作性和组织上的可操作性,以便于其他分析者和研究者熟练掌握。而目前政策话语分析方面的相关论著却缺乏这方面的相关研究,从而不利于政策话语分析的扩散和推广。

综上所述,目前的政策话语分析研究偏重理论探讨,相对缺少对公共政策实务的关怀。可以说,在诠释和批判取向之外,欠缺了一种以实践兴趣为取向的研究方式。这一定程度上局限了这个领域的学术发展,也使得话语分析的研究精华难以对现实中的政策制定产生积极影响。因此,尝试建构一套面向政策咨询实务的政策话语分析方法论是很有必要的( 也是有可能的,参见下文分析) 。而这里所说的 “方法论”,是指能够对公共政策制定起到指导作用的理念、程序、组织模式、方法和技术等的总和,具有体系性和可操作性( 李亚、李习彬,2009) 。它需要具备三个基本特征: 第一,对实践过程能提供独到的启迪;第二,服务于未来的决策过程,而非事后的总结回顾; 第三,具有明确的操作流程,容易学习,容易复制。目前已有的政策话语分析研究虽然林林总总,但它们都很难同时满足以上三个条件。多数时候,诠释和批判取向的话语分析富有启迪性,但这些研究并不聚焦如何服务于 “未来的” 政策制定,同时可操作性不足,特别是组织层面的可操作性不足。与后实证主义批评的对象———系统动力学、成本—收益分析、运筹规划等传统方法相比,话语分析明显缺乏稳定的操作模式和对现实政策制定的指导性。这方面的 “薄弱性” 使政策话语分析在今天公共政策研究的版图上仍然显得比较边缘。

作为方法论的政策话语分析

从用于政策咨询实务的导向出发,本文在这里提出一套探索性的方案———从立足服务于政策制定、而非立足学术兴趣的角度重构政策话语分析,把话语分析的诠释功能和批判功能融入政策协商过程中,形成一种 “实践” 取向的政策话语分析。

其基本思路是,政策话语分析将作为评估既有政策观点和分歧的工具纳入到公共协商的框架中,形成一种以多方协商式的互动为核心环节、同时兼容其他不同分析途径的公共政策分析模式。这种政策分析模式不同于传统意义上以专家为核心的方式,而是通过组织民主协商的方式召集相关的公众对政策问题进行全面的审议商讨,最终探索政策共识。在这个协商过程中,相关的公众是主角,而从事实证分析和话语分析的专家是协助公众进行讨论的辅助性角色。

关于公共协商与话语分析的整合方式可以参照利益博弈政策实验方法( 李亚,2011b; 李亚、何鉴孜,2014) 进行: 由新型政策研究者或研究机构建立一个公共政策民主协商的平台,邀请利益相关方的代表进入这个平台,并给每一方配备一支专业团队以全面辅助其在参与过程中的辩论、分析与决策。在这样的环境下,各利益相关方的代表根据 “表达—博弈—协商” 的顺序展开深入的互动,在协商组织者的协调引导下完成一次深刻的学习和协商过程,最终以合作的方式寻找问题的解决之道。在这个方法原有的框架上,本文尝试进一步把话语分析也纳入进来,使之成为一套系统完整、吸收了政策科学最新理论成果的实用方法论。本节首先分析话语分析与公共协商、传统实证研究的可兼容性,之后给出一个公共协商框架下的政策话语分析方法论模型。

( 一) 话语分析与公共协商的可兼容性

把话语分析嵌入到公共协商过程中,先前的文献未见有此思路,更无实践尝试。但本文的这一设想也并非空穴来风。协商民主的理论和实践提供了一些相关的启示( Lukensmeyer & Torres,2006) : 在开展某些公共协商时,专家常常需要以一种新的角色融入到对话过程中。此时,参与者之间的讨论和审议必须建立在这种专业性的技术支持的基础上。从共识会议、公民陪审团等协商民主的模式看,专家为公共协商提供支持已经成为一种成熟的设计。

后实证主义者所期望的民主协商是充满理性和富有批判精神的,而现实中的各种策略性的话语和修辞对参与者深入地思考问题构成了挑战。先前,公共协商的专家支持限于拥有某一领域知识和技术专长的专家。那么,为什么不能把政策话语分析专家( 其实也是一类专家) 的洞察力和思辨性也纳入进来呢?这样可以更好地支持现场的审议和讨论———这既符合后实证主义所主张的协商式政策分析理论推演的逻辑,也是进一步保障公共协商质量的重要手段。在公共政策协商过程中,利用话语分析的独特洞察力可以实现以下四个目标:

1 . 评析观点争论。对于观点之争, 传统实证研究的方法是诉诸形式逻辑的推导和经验主义的验证。但对于高度复杂的公共政策议题,人们的认知框架难免有所差异———具体表现为人们会把不同的事物联系在一起,赋予对同样的对象截然不同的价值评价。这最终导致争论者失去了相互比较讨论的基础,甚至相互根本不理解对方关心的问题是什么( Rein & Schn,1993) 。这时候,要对争论做出评价就需要重新回到人们的认知层面,审视特定表达的建构过程。这恰恰是话语分析所专注的工作。

2 . 反思前提假设。多数公众对于专业的政策问题不具备一套周延、 自洽的认知体系,他们的观点见解很容易受特定故事、媒体宣传或教条偏见等的影响。这些未经验证的前提假设隐含在他们的表达当中,常常不知不觉地改变现实政治。因此,理性的公共协商需要尽可能让人们摆脱这些观念的束缚。话语分析也为此提供了可能。

3 . 认识争论背景。除受故事和修辞的影响外, 现实的政策动向和公共讨论本身还受到整个历史社会结构的形塑,并反过来作用于制度本身。特定的话语强化或排斥特定的行为,得到正向激励的行为会不断重复,成为了约定俗成的制度。因此,话语和制度常常是一体同构的。话语分析可以揭示出社会结构与人们语言表达之间的关系,这可以深化政策沟通,促进更高理性层次的反思与协商。

4 . 探索新思路。新的表述方式和新的概念分类可能会带来新的政策启迪,而话语分析的工作本身就是不断地跳出原有的表述方式并思考新的可能。如果把这样的过程嵌入到人们之间相互的质询和讨论中去,无疑能推动协商对话朝着更具有创造性的方向发展。

( 二) 话语分析与实证研究的关系探讨

虽然实证研究和话语分析建立在不同的哲学基础上,但两者之间的相互连接是可能的。一方面,话语分析可以用来批判性地审视和反思实证研究的过程和结论。因为实证研究本身表现为特定的技术性话语,它既从某一方面为理解政策问题提供了洞见,又同时限制住了人们对于问题本身的思考和解决问题的想象力。因此,在公共协商的过程中,可以在每项实证研究之后添加一个对话语的批判环节,以帮助在场的讨论者更全面、更深刻地审视政策问题。

另一方面,实证研究可以反过来对话语的有效性、准确性提供验证。话语之间的竞争常常表现为相互矛盾的故事讲述,当人们需要寻找一个公认的、合理的事实描述以作为政策制定的依据时,实证研究提供了不可替代的故事验证方法。作为一种有效的事实争端解决机制,“联合事实发现( Joint Fact Finding) ”就体现了这样的一种思想内涵: 在面对各执一词、特别是存在技术争议的复杂问题时,各利益相关者和有关专家组成一个联合小组,一起对争议问题开展调查分析并最终形成共识( Andrews,2002) 。这样的机制起到了连通话语和实证研究桥梁的作用。话语分析为观点争论提供批判性意见,实证研究则可以为话语争论提供某种仲裁依据。

( 三) 公共协商框架下的政策话语分析方法论

上述分析表明,话语分析是可以和公共协商过程、传统实证研究进行结合的。通过把这些不同的研究模块组合在一起,本文在这里提出一套公共协商框架下的政策话语分析方法论。

具体来说,话语分析可以从以下三个方面嵌入到整个公共协商的过程中:第一,在正式开始公共协商前,话语分析可以帮助政策研究者厘清思绪,建立对政策问题争论格局更深刻的认识,进而更好地甄选协商参与者并设计具体的协商计划。第二,话语分析可以与专家知识、实证分析一起被纳入到专家团队支持公共协商的 “工具包” 里,在现场协助参与者更深入地剖析对方的观点陈述,从而 “见招拆招”,在相互辩论中充分调动理性的力量; 此外,话语分析也能促进参与者批判性地反思自身的观点立场,进而促进学习。第三,话语分析还可以帮助政策研究者把握协商过程里的思想脉络、话语动向,为其更好地引导和协调公共协商过程、并最终撰写协商过程的分析报告提供参照。

 图1公共协商框架下的政策话语分析方法论模型

资料来源:作者自制。

根据这个思路,可建立公共协商框架下的政策话语分析方法论模型( 见图1 ) 。在这个模型里, 有两类角色会使用到话语分析的技术 ———第一类角色是从事协商式政策分析的政策研究者,即根据政策分析的需求组织公共协商与负责观察、协调协商全过程并在最终提交政策分析报告的专业人员。他是这一整套研究过程的负责人和总策划人。第二类角色则是在具体的协商论辩过程中负责帮助各参与方分析思考的话语分析专家。话语分析专家和领域专家、传统实证主义政策分析师一起构成支持协商参与方进行辩论对话的专家团队。他们只对公共协商的参与方负责,不追求中立性。在利益博弈政策实验方法的早期模型中( 李亚,2004,2011a,2011b) ,这个为参与者提供技术、知识和智慧支持的专业团队也是整个研究必不可少的一部分。专业团队配合与协助利益相关者进行辩论协商,体现了一种知识上、观点上的综合集成,有助于使协商对话更加深入、全面。基于此,我们把话语分析技术也放入到这个为参与者提供支持的专业团队中去。在话语分析的支持下,参与者实时地对其他参与者的观点进行分析和批判,在讨论与反思中深化自己的认识,并对 “霸权” 性的话语保持充分警惕。

如图所示,公共协商的过程是这套方法论的主轴。特定的参与者进入这个民主协商平台后,按先表达、再博弈、后协商的逻辑顺序展开充分的对话。 “先表达” 有助于使整个政策争论的格局能够全面呈现出来,每一方都有机会详细述说自己所理解的政策问题,展示各自的故事、论据和关切。“再博弈” 意在通过对抗式的讨论将各种政策制定中的冲突、矛盾、争议暴露出来; 同时,这个过程也将有助于过滤掉那些缺乏理据的观点陈述,让问题明晰化。“后协商” 是让所有参与者从对立走向合作,在既定的冲突、问题和争议基础上,一起共同探索解决的办法,寻求最终政策共识的建立。相应的,在公共协商过程中,每一方的参与者都需要得到包括话语分析技术在内的专家团队的支持。在 “表达”和 “博弈” 环节,专家团队提供话语分析是为了帮助利益相关者或公众更好地分析对手的观点表述,识别其中的假设、修辞策略,理解对手的思维方式,也审视自己的话语。尤其当参与者调用各种实证研究的证据进行辩护时,话语分析应该从自己独特的视角出发,去审查和评价实证研究结论的合理性和准确性。而在 “协商” 环节,专家团队要帮助参与者走出既定话语的窠臼,从一个更宽广的视角看待政策争论,去实现潜在的话语融合,使每一方的关切、理解和利益都能得到尊重。而对于政策研究者,话语分析主要发挥三个阶段性的功能:协商前对政策争论格局的考察和协商参与者的选取; 对协商过程的观察和引导;最终对协商过程和结论的批判性反思。

( 四) 政策话语分析的操作菜单

具体到话语分析的操作过程,无论是政策研究者还是专家团队里的话语分析专家都需要一份更详细的话语分析操作菜单来指导他们工作。而对于话语分析具体分析哪些对象的问题,哈杰( Hajer,2003a,2003b) 、德雷泽克( 2012)等学者都曾提出类似的框架或菜单。这里,本文结合公共协商的需要,在借鉴前人研究的基础上,提出一个政策话语分析的总菜单( 如表2) 。这个总菜单里的分析项目共分三类: 话语的基本构成要素、话语的政治社会影响、话语在论述中的问题:

表2公共协商框架下政策话语分析的总菜单

资料来源:作者自制。

1 . 话语的基本构成要素

要了解一套话语的内容,可以通过询问或思考如下的一些问题来实现: 话语描述了哪些关键的事物? 话语里涉及了哪些主要的人物? 话语讲述故事的背景是什么? 在话语讲述的故事中,关键人物和关键事物之间是什么关系? 话语运用了哪些主要的修辞手法? 说话人讲故事的目的是为了表达什么? 这六个方面的问题对应着话语的六个基本构成要素。通过把握这些基本要素,政策研究者和专家团队的相关专家可以快速和较为系统地识别出话语,并就不同话语做比较。

2 . 话语的政治社会影响

要进一步对话语内容进行批判性的反思,就需要去追问话语的政治社会影响。每种话语是否有其制度或文化层面的基础? 如果该话语被多数人认可,进而主导公共政策的制定或变迁,那么这会对政府政策、制度乃至社会和文化产生怎样的影响? 这些影响是不是有益而正义的? 该话语上升为国家意志是否也会造成某些令人忧虑的后果? 等等。这部分的工作是政策研究者在考察公共协商全局时需要思考的。特别是在公共协商参与者通过讨论达成共识之后,政策研究者需要以批判性的态度重新审视这份共识文本的话语内容,评估政策共识的政治社会影响,并把结论作为共识文本的脚本提交给政策制定者,帮助其更审慎、更深入地理解政策问题。

3 . 话语在论述过程中的问题

在公共协商中,专家团队要帮助协商参与者发现不同政策话语在逻辑、事实、措辞上存在的问题或漏洞,并做有针对性的分析和发言。这时,需要把话语分析和实证研究、专业领域的知识结合起来。因此,话语分析还有一部分工作是仔细检查各种话语的论述方式,结合实证研究、领域专业知识来寻找其中的瑕疵和不足。在各方专家团队的交叉检验下,存在明显问题的陈述会被充分地揭示出来,以此保证公共协商的质量和深度。

( 五) 政策话语分析的知识输出

通过公共协商与话语分析相结合,对政策制定有用的各种信息、知识、见解和论据将会得到全面的梳理和整合。参照政策话语分析的总菜单,这些有价值的输入会以一个个政策故事的形式组织起来,并接受在场所有人的评估、探讨和审视。也就是说,当存在政策争议时,每种政策意见都必须要充分地展开成为一个完整讲述 “现实是什么” “问题是什么” “目标是什么” “应该如何做”的故事,从而清楚地呈现出该观点的话语特征,并在话语的政治社会影响和论述过程方面接受参与者和专家的审视和质疑。

最终,这项研究将会为政策制定者勾画一幅审视各类相关政策意见的总图景。从政策制定的实践需求出发,政策话语分析将解答这几个重要问题: 1关于现存的政策争议,目前存在哪几种主流的理解方式? 2这些理解方式各有什么洞见、局限和价值倾向? 3它们各自是怎样讲述自己的故事的? 4各自在证据和逻辑方面有何冲突,证据能否判别优劣,逻辑是否圆融? 5这些理解方式各有什么政治社会影响? 6可能实现的基本共识又包括哪些? 据此,政策制定者可以更系统、更深入地考察政策问题,也更容易选择出社会认同度高、可行性强的方案。

较之传统的实证分析,政策话语分析方法论一方面降低了政策咨询成为专家 “一家之言” 的可能性,从一个更全面、更包容的视角收集、处理和评估有用的信息和观点,并最终把不同观点用对比的方式呈现出来供决策者选择。另一方面,这本身体现了民主与科学、价值与事实、规范研究与实证研究的融合,更好地覆盖了政策制定者实际可能存在的各种考量和权衡。这是通过传统的政策咨询方式所难以实现的。

结语

事实上,把公共协商作为政策分析或政策制定的核心环节正是目前西方政策理论发展的一个新方向。自1980 年代末以来,以费希尔( Fischer,1993,2003) 、德利翁( Peter De Leon)( De Leon,1992) 、哈杰( Hajer,2003a,2003b) 为代表的学者一直在大力倡导后实证主义的政策分析。他们认为,这种更强调诠释性( Interpretive) 、实践性( Practical) 和审议协商性( Deliberative) 的模式是网络社会时代政策科学的应然选择( Hajer & Wagenaar,2003) 。而寻找协商式政策分析的实践模式,不断丰富和完善政策协商机制则是21 世纪政策科学的重要使命。

在这个背景下,本文提出把话语分析与公共协商相结合,既有助于提升协商的深度和质量,使公众和专家的参与和对话变得更加理性、深入,又能使话语分析完成从理论探讨到面向政策咨询实务的一跃。在公共参与和协商民主勃兴的大潮下,公共政策制定和智库的实务工作将不可避免地朝一个更开放的方向发展。本文提出的公共协商框架下的政策话语分析或许可以为未来的公共政策工作者提供一种有价值的工具。

当然,应该强调的是公共政策话语分析的未来发展路径是多元的。本文提出的方法论也仅仅是从服务于公共政策制定这个实用主义目标出发而做的尝试。我们并不期待、甚至也不认可用某一种权威方法取代目前这个领域百家争鸣的局面。我们更希望通过这样一套方法论来唤起学者对于话语分析的实用功能和协商式政策分析可操作化的研究兴趣。毕竟,在公众的观点、看法变得日益重要的今天,政府亟需转变思维方式,做到不回避公共参与和争论话题,把多元化的社会群体视为可以聆听和合作的对象,进而寻求更多的共识和协作。而要做到这点,政府和智库机构都需要新的知识、理论和方法技术。