农村农业工作一直受到党和政府的高度重视。新世纪以来，中共中央连续发布的18个中央一号文件均为“三农”工作指导性文件，特别是中共十九大首次提出乡村振兴战略。实施乡村振兴战略三年多来，乡村振兴顶层设计不断加强，党中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，发布《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，出台《中国共产党农村工作条例》，颁布实施《中华人民共和国乡村振兴促进法》，搭建了乡村振兴制度框架和政策体系的“四梁八柱”。笔者对十九大以来主要乡村振兴战略政策文件梳理如下：

2021年，是“十四五”的开局之年，也是“三农”工作的重心实现历史性转移的标志之年，从脱贫攻坚转移到全面实施乡村振兴战略上来。在十四五规划中，乡村振兴已经成为全面脱贫后的重点建设内容，要举全国之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。2021年多个乡村振兴战略政策文件接连发布，此外，三农领域的第一部根本大法，我国第一部直接以“乡村振兴”命名的法律——《中华人民共和国乡村振兴促进法》正式施行，标志着乡村振兴战略迈入有法可依、依法实施新阶段。

通过对乡村振兴战略相关文件的梳理，可见乡村振兴战略体系已基本成型，即：坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。最终实现让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园的目标。

（1）PPP模式

PPP模式作为基础设施领域最为成熟的投融资模式，依然是实现乡村战略，实施乡村区域整体开发项目的重要融资手段。农业农村部办公厅、国家乡村振兴局综合司关于印发《社会资本投资农业农村指引（2021年）》的通知（农办计财〔2021〕15号）鼓励创新政府和社会资本合作模式：“积极探索农业农村领域有稳定收益的公益性项目，推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施路径和机制，让社会资本投资可预期、有回报、能持续，依法合规、有序推进政府和社会资本合作。”

目前PPP模式已全面运用于支持农村污水垃圾处理、废弃物资源化利用、畜禽粪污处理等农村突出环境问题综合治理，推进乡村绿色发展；支持文物古迹、农业遗迹保护和民间文化传承发展以及农村教育、农村公路、供水、供气等基础设施提档升级。

目前已落地的农村农业PPP项目主要存在三点问题：一是项目主要参与方还是政府部门，农民并未参与，也未能真正从农村资源中受益；二是乡村类PPP项目中涉及到的土地问题难以解决，乡村PPP项目用地不仅涉及国有土地使用权问题，同时还涉及农村集体土地使用权的问题；三是社会资本在乡村振兴发展中的参与度不足。

以田园综合体PPP项目为例，目前财政部PPP项目库中农村相关PPP项目的运作模式及主要参与主体与传统PPP项目无异，由政府部门作为实施机构，授权国有企业作为政府方出资代表与中标社会资本成立项目公司，这种方式对于操作农村污水处理、垃圾处理等PPP项目是可行的。但是，对于农村整体区域开发带动农村一二三产业融合发展类项目而言，由于涉及到农村集体土地流转，审批程序更为复杂，农村合作社代表农民参与到PPP项目中显得尤为重要。

因此，在农村区域开发PPP项目中，如农村合作社与投资运营商共同出资成立项目公司（运作模式见下图），能够更好的解决农村集体用地问题；而农民作为合作社成员，则可以享有项目公司的权利并承担相关义务。

（2）合资开发模式

《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中指出要促进乡村生态产品价值及更多重的价值实现、发挥自然资源的多重效益，促进乡村生态服务功能及更多种功能的提升。如果农村地区大量自然资源能够实现其价值，将有利于提升乡村振兴融资能力，实现农民变股民，资源变资产，资金变股金的转变。农业农村部办公厅、国家乡村振兴局综合司关于印发《社会资本投资农业农村指引（2021年）》的通知（农办计财〔2021〕15号）中指出要探索区域整体开发模式：“支持有实力的社会资本在符合法律法规和相关规划、尊重农民意愿的前提下，因地制宜探索区域整体开发模式，统筹乡村基础设施和公共服务建设、高标准农田建设、集中连片水产健康养殖示范建设、产业融合发展等进行整体化投资，建立完善合理的利益分配机制，为当地农业农村发展提供区域性、系统性解决方案，促进农业提质增效，带动农村人居环境显著改善、农民收入持续提升，实现社会资本与农户互惠共赢”。

一般来说，在农村区域整体开发项目中，由于大多数农村资源分布分散且本身产权不够清晰，在管理和处置上存在一定困难，很难作为标的物在银行抵押融资。因此，可以通过自然资源确权定价、入股的方式，实现资源整合并完成“资源变资产”的转变，撬动金融资源进入乡村振兴事业。

目前关于乡村资源整体开发模式暂没有实操落地的案例，笔者认为可以通过探索“政府+社会资本+村集体”的三方合作新机制，开辟乡村振兴新路径：政府部门负责政策性引导和提供基础服务。社会资本负责承担农业发展、乡村旅游、村内建筑、景观及基础设施载体的投资。

由村集体对农村的自然资源诸如农用地、林地、宅基地等进行区域性整合，通过出让或出租集体土地使用权、闲置农房等方式实现资产价值，并利用这些资产成立村集体企业。选择具有乡村区域开发经验的社会资本，以建设投资成本入股，与村集体企业共同成立合资开发项目公司。村集体可以从项目公司分配的利润中拿出一定比例给村民分红。此外，村民还可在项目公司就业，获得劳动性劳务收入。

（3）其他模式

一是拓宽新型农业经营主体抵押质押物范围获得银行贷款。人民银行、中央农办、农业农村部、财政部、银保监会、证监会联合发布《关于金融支持新型农业经营主体发展的意见》（银发〔2021〕133号）明确提出了要拓宽新型农业经营主体抵押质押物范围，实现乡村现存资源的“盘活”：“支持农机具和大棚设施、活体畜禽、养殖圈舍以及农业商标、保单等依法合规抵押质押融资，在具备条件的地区探索开展集体经营性建设用地使用权、农村集体经营性资产股份、农垦国有农用地使用权等抵押贷款业务。在农村宅基地制度改革试点地区，依法稳妥开展农民住房财产权（宅基地使用权）抵押贷款业务。”

二是设立产业投资型农业互助基金。该模式主要是在政府的监管指导下，由政府投入扶贫资金作为底层出资，国有企业配套投入产业投资资金，广泛引入农户、合作社、小微农业企业生产资料或资金，由国有企业负责组织职业经理人，按照既定章程开展农业投资与运营管理，扎根地方开展自主建设的产业化项目，集中力量办大事，实现“农民当股东”¹。

三是发行乡村振兴专项债。地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含计划单列市）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券，具有融资成本低、限制条件较少、项目组合灵活等特点。农业农村部办公厅印发的《关于做好2021年农业农村领域地方政府专项债券发行使用工作的通知》（农办计财〔2021〕4号）将高标准农田、现代种业提升、农产品仓储保鲜冷链物流,现代农业园区、农村人居环境治理、乡镇污水处理、智慧农业和数字乡村等重大项目纳入重点支持范围。

¹争涛,黄灿. 乡村振兴背景下产业投资型农业互助基金模式研究[J]. 投资与创业,2020,31(16):1-3.