治道与治术——读《公共管理学》书评

    返粤后，笔者闲居家中无事。便寻书看，因为木辛硕士专业为国际公共管理，又因为自身想涉猎其他领域的书，于是笔者在市图借公共管理教材阅读。此书为人大出版社所出版公共管理学教材，可帮助笔者对公共管理学科进行大致的了解。笔者就于此文，从一个政治与国际关系学人角度出发，谈谈对此书与公共管理学的大致印象。

    现代意义上的公共行政与公共管理的研究和教育开始于20世纪初的西方。时至今日，随着公共管理职业化的发展，公共行政与公共管理的研究和教育事业在西方发达国家方兴未艾。从20世纪80年代开始，适应公共管理改革与发展和培养公共管理人才的需要，我国的公共行政和公共管理研究与教育，在经历了发展的挫折后，开始了恢复与重建的工作。经过20多年的发展，特别是公共管理一级学科的设置和我国公共管理硕士（MPA）专业学位研究生教育的启动，一级高校公共管理本科专业的大量开设，公共管理已成为当代中国社科和管理科学领域教研的一个充满生机活力与远大前景的学科。

    本套教材共13章，分为导论、公共管理的理论发展、公共组织、公共领导、公共政策、公共人力资源管理、公共预算管理、政务信息资源管理、公共管理技术与方法、公共部门绩效评估与公共部门改革。本书对公共管理学的概念就界定为：公共管理学是公共行政学的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其技术和方法的学问。以公共为核心，公共管理、公共行政、公共政策、公共事务、公共物品、公共服务、公共部门、公共治理，共同构成公共管理学的基本概念范畴体系。

    笔者读完整本书，对公共管理学的流变、理论发展与实际应用有了大概的了解。于是把公共管理学教材与该门学科归纳为如下几个特征：

（1）发展较晚，跨学科特点浓厚。此书背后标注了同系列其他教材和课程，其中有公共经济学、管理心理学、行政法学、比较法学、管理信息系统等等涉及经济学、政治学、法学、心理学等多个门类的课程；在此书中，笔者既看到对洛克民主思想、韦伯官僚制思想的思考，也看到对如何包括心理、文化手段建立高效领导的讨论。公共管理学本身如同国际关系一样，发展很晚，但是汇聚了各个学科的知识，若是想在公共管理领域深造或者实践，非得了解经济学、政治学、心理学、法学等各种知识不可。笔者作为政治与国际关系学人，在读此书时候，就觉得既陌生又熟悉，陌生的是涉及信息与情报学和统计方面的部分知识；熟悉的自然是探讨政府组织和公共部门运作与公共政策的制定。

（2）鲜明的实践导向。与同样是人大出版社的《政治学导论》相比，这本书更多是讲“怎么做”，而很少谈“为什么”“是什么”。在谈论公共管理学之前，笔者需要对比一下公共行政学与政治学的联系与区分，因为公共管理学作为公共行政学的下属学科（暂时按照教材定义），是受到了公共行政学的影响的。笔者曾与朋友谈论政治学与行政学的简要区别：

·性质不同，政治事关公共事务的对话与协商，行政事关命令与服从，政治关系是平等关系，行政关系是上下级关系；

·主体不同，政治的主体是公民及政治团体，主题广泛，行政的主体是国家行政机关及其工作人员，主体特定。古希腊只有六分之一的公民是政治主体；

·领域不同，政治存在与议会媒体等公共场域与公民社会，行政存在于国家场域与政府机构。马克思认为人有自然属性和社会属性，基于自然属性的权利诉求是人权，基于社会属性的权利诉求是公民权，公民权是政治权利的范畴；

·价值追求不同，政治追求的是自由平等与最大范围的共识，行政追求的是秩序和效率；

    然后在本书中，作者也分析了公共管理与公共行政的联系区别。（如下图所示）   

    凯特尔认为公共管理是乐观的规范研究。公共管理学人和从业者以实践导向，追求目标和结果的实现，非有乐观精神不可，如此才能动用各种方法进行管理和政策设计。而许多政治和国际关系学界里面，悲观主义精神和理论确广为流行，如各种陷阱。然后在学习过程中，笔者也常会遇到各种较为宏观的、难以解决的矛盾，如各种最高价值的冲突，这些是无法因为具体政策而改变的，所以笔者眼里看来，政治和国际关系学界相对公共管理而言，悲观氛围更为浓厚。

（3）经济人和理性人的色彩浓厚。政治学和公共管理学科在20世纪后半叶的大发展自然离不开政治行为主义、理性选择主义的兴起。然后在实践上也体现为20世纪70-80年代的“新公共管理运动”的兴起。简要概括就是，把企业运行的“经济人”“理性人”假设等理论、顾客导向的文化和实践引入公共部门，然后加强公共部门运作与政策实施的理性、科学、高效化，追求效率与结果，同时精简组织与人员。然后在其中也大量运用数学统计等方法来进行公共部门的设置、管理、运作和政策制定、实施、评估。本书认为，“公共管理更多是从商学院战略研究中成长起来的。”不管是该学科本身，还是现代社会运行，亦或者从该学科的实际学习者的背景而言，笔者都看到了商科和商科人的巨大影响与作用。

    因为笔者是学习政治与国际关系出身，所以这段话或许能代表我的想法。北京大学政府管理学院杨立华教授认为：

     在这个学科界限日益模糊、变化愈加迅速、黑天鹅此起彼伏的当代世界，笔者认为，各个学科和领域的研究与从业人员都应该在对世界复杂性抱有敬畏的前提下，加强跨学科的交流和学习，然后深化研究，开拓视野，为世界和平与发展做出贡献。学习公共管理学、参与公共管理的意义对于笔者而言意义或许就是将理论与实践结合，将宏观视角与微观实践运行结合起来，将论文写在大地上，深入社会现实进行研究。第二个意义或许在于，公共管理的实践与乐观精神也能平衡政治学人内心的悲观。既然不能将尘世帝国改造成净土，那么至少也要努力让其不至沦为地狱。

    鉴于疫情后给各国政府治理带来了严峻的挑战，而笔者又是东亚和日本研究爱好者。所以笔者认为有如下几个方面可以探讨。比如日本中国地方政府如何受到疫情影响，从组织制度、政策设计与执行、民主建设、人员还有取向偏好还有话语和心理转变进行研究。中日对比视角下的公共危机下的各级政府应对及其相互协调。疫情后的中日基层治理分析与比较分析；疫情后中日央地关系的转换，财税、职权的转变。

参考文献：

(1) Donald.F. Kettl. -Searching for Clues About Public Management: Slicing the Onion Different Way", in Barry Bozeman (ed), Public Management: The State of the Art, San Francisco: Jossey Bass Publishers, 1993, pp. 55-68.

(2) 王乐夫、蔡立辉. 公共管理学[M]. 1. 北京:中国人民大学出版社, 2012 :1-300.

(3) 杨立华.中国公共管理学的危机与出路:恢复重建三十年后的反思[J].行政论坛,2019,26(05):74-82.