原创 | 自然资源统一确权登记现状、问题与方法

青铜峡库区湿地自然保护区是宁夏最大的内陆湿地和水域生态系统类型自然保护区，也是宁夏实施的第一个自治区级自然资源确权登记项目。以不动产登记为基础，充分利用第三次国土调查成果和宁夏1:2000基础地理信息数据库及“多库合一”项目成果等现有成果，开展自然资源统一确权登记。通过试点，清晰界定自然资源资产的产权主体、产权边界，全面摸清自然资源的空间范围、面积、质量和数量。工作流程如下：

2017年4月29日，青海省正式开始三江源国家公园和祁连山国家公园的确权登记试点工作。通过试点工作，全面划清了国家公园范围内涉及的各类管理主体之间的边界；划清了全民所有和集体所有之间的边界；划清了各类自然资源的空间、类型和面积等边界，实现了“归属清晰”。同时，取得了预期成果，形成了《青海省自然资源调查工作指南（试行）》《青海省自然资源统一确权登记办法（试行）》《青海省自然资源统一确权登记试点数据库标准（试行）》《国家公园确权登记操作指引（试行）》等一系列系统性、规范性的业务技术规范；还摸索出一套“三方协同”行之有效的工作机制，即省级负责组织实施和技术指导，州县负责提供数据和实地核查，国家公园配合协调，成果三级审核确认的工作办法和机制。试点工作还编制了富有特色的自然资源分布图及图集，充分体现了确权登记成果的丰富多样性。

徐州市自2017年开展全要素自然资源统一确权登记工作，选取贾汪区和沛县作为登记试点。其中，贾汪区重点探索以水流作为独立登记单元，开展水流确权登记，形成水流确权登记操作指引；沛县因境内煤炭资源储量较大，重点探索矿产资源登记，为实现矿地融合筑牢基础。最终完成各预定登记单元的审核登记，其中贾汪区完成4805公顷国有自然资源登记，沛县完成4350公顷国有自然资源登记及7.7亿吨矿产资源登记。形成了《徐州市水流操作指引》《徐州市自然资源确权登记权属纠纷调处办法（试行）》《徐州市自然资源登记数据库标准（试行）》以及研发的信息管理系统等成果。

贵州省根据自然资源种类、重要程度、生态功能、集中连片等原则，预划了267个自然资源登记单元，通过现状、确权、公共管制调查，划定、登簿185个自然资源登记单元，总面积217792公顷，共完成533个估算范围登记单元。通过制定调查技术规范，探索自然资源边界划分方法，建立自然资源统一确权登记体系，摸清了5个试点县（市、区）自然资源家底，做到了划清国有与集体、集体与集体、自然资源类型类别等“三个边界”。

经过两年探索，到2018年完成全部试点的验收，据自然资源部统计全国12个省份、32个试点区域共划定自然资源登记单元1191个，确权登记总面积186727平方公里。自然资源统一确权试点工作的实施具有重大意义同时也取得了多项突破性成果：一是验证了自然资源确权登记的现实可操作性，二是创新了确定自然资源登记范围的模式，三是探索了自然确权登记工作体系，四是拓展了自然资源确权登记的空间维度，五是探索了自然资源确权登记信息化管理途径。

与此同时试点探索也发现了自然资源确权登记工作实施存在的一些主要问题：一是自然资源类型和划分存在重复和重叠，二是林地、耕地存在重复统计和权力交叉，三是登记范围和登记单元存在差异，四是登记管辖和权利主体存在不确定性。

试点任务完成之后，自然资源部提出从2019年起，利用5年时间基本完成全国重点区域自然资源统一确权登记，2023年以后，通过补充完善的方式逐步实现全国全覆盖的工作目标，制定总体工作方案和年度实施方案。那么在试点工作中普遍发现的工作难点该如何解决。

第一是关于自然资源类型和划分存在重复重叠的问题。自然资源分类是进行确权登记的关键环节，是自然资源部成立之前资源分类由不同部门管理的历史遗留问题，也是试点工作过程中遇到的主要难点。随着自然资源体制改革的发展，自然资源分类体系逐步形成（如下表1），但依然存在各分类体系之间衔接不够、空间分布交叉重叠和矛盾以及分类等级和详细程度不对称等问题。因为进行自然资源分类需要同时兼顾分类的系统性、技术的可行性、工作的可延续性。首先整合现有分类规则体系，建立全覆盖的自然资源分类体系。例如整合土地利用分类体系和城乡规划分类体系等。其次诸多学者都提出细化分类层级适应精细化、多元化管理的必要性。张洪吉（2021）将自然资源分为一、二级，在垂直空间上分为地上空间层、地表覆盖层、地表基质层和地下资源层，最终分为9个一级类，32个二级类。于雪丽（2020）更是提出要细化到四级分类。最后是以第三次土地利用现状分类体系为基础，结合试点地区的具体实施情况，形成自然资源分类体系。杜娜等（2020）基于此原则将自然资源分为7大类型，33个类别。

第二是自然资源登记单元空间范围的划分问题。尽管《自然资源确权登记暂行办法》对自然资源登记单元的划分提出了总体要求，但在实际工作中单元区划既要统筹自然资源调查和自然资源权属登记的需求，也要满足自然资源分级管理的需要，在多要素限制之下导致登记单元空间划分的标准难以统一。在保证登记单元空间范围划分合理的目标要求下，预划登记单元遵循三大原则：一是生态优先、功能分异的原则，对空间毗邻的自然资源，优先以具有重要生态功能的区域作为自然资源登记单元，并根据生态功能相关性归并相邻自然资源，当公共管制要求存在差异时，可划分为不同的自然资源登记单元。二是综合衔接、精准匹配原则，登记单元的界线需做好与不动产物权权属界线、行政区划界线及自然资源管理界线的衔接。对于多数据源存在空间位置差异时，可运用综合取最大或以精度更高的数据源确定差异区域登记单元。三是方便监管、规模适宜原则，已知不同区域、不同类型的自然资源，空间分布格局差异较大。从便于监管的角度出发，对太过破碎的不同种类自然资源资源可予以合并，对面积过大的区域，可适当分割。在已有研究中，余莉等（2019）通过构建立体化的自然资源空间结构，兼顾考虑自然资源的自然、经济、社会管理属性，提出“登记—特征”双尺度的单元划分模式，以登记单元划清自然资源产权管理的事权边界，以特征单元划分自然资源种类及所有权主体。

小结

自然资源确权登记工作自2013年提出发展到现在已经拥有成熟的制度体系和丰富的实践经验，面临试点工作中发现的难点问题，行业专家试图不断给出相应的解决办法。自然资源确权登记任务现已进入全面铺开阶段，各省市县陆续发布自然资源统一确权登记工作总体方案，并积极开展实施，争取实现从2019年到2023年5年时间基本完成全国重点区域自然资源统一确权登记的工作目标。

参考文献

[1] 张洪吉,李绪平,谭小琴,马丽,李亮.浅议自然资源分类体系[J].资源环境与工程,2021,35(04):547-550.

[2]于雪丽.自然资源分类体系的现状与问题探讨[J].国土与自然资源研究,2020(06):18-20.

[3]杜娜,王映月.自然资源确权登记中资源分类和单元划定办法的研究[J].安徽农业科学,2020,48(20):75-77+86.

[4]余莉,唐芳林,刘绍娟,张锦绣,巨正平.自然资源统一确权登记的单元划分模式研究[J].林业建设,2019(03):16-21.

[5]徐文海,谭勇,姚德懿.自然资源统一确权登记的探索与实践[J].国土与自然资源研究,2018(03):4-9.