土地政策“生不增、死不减”的副作用

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城镇化会改变劳动力配置，也改变农业经营形态。农村劳动力流出农村，倒逼土地资源重新配置。过去五十年，这个历史过程在日本和我国台湾地区已经发生过。建立与城镇化相适应的土地制度，关键是实现劳动力与土地生产资料的有效结合。

我国的城镇化存在地区间不同步。东部沿海地区的城镇化起步早，如长三角和珠三角地区，在上世纪八九十年代已经实现较高水平的工业化，农村劳动力大规模流出农业。中西部地区的城镇化和工业化起步晚，大规模的农民工流出现象发生在新世纪以后，本地工业化、城镇化也发生在最近十多年。

我国农村土地制度在第二轮土地承包前后发生重大变化。第二轮土地承包之前，农村土地承包经营方式比较灵活，各地具有自主选择土地承包方式的政策空间。第二轮土地承包之后，国家一刀切地推行“生不增、死不减”政策，并规定土地承包期30年不变，严禁集体调整土地。这一政策思路变化，为之后的土地利用矛盾埋下伏笔。

“生不增、死不减”政策最早源于贵州湄潭地区。八十年代后期，贵州湄潭被列入全国农村改革试验区，试行农村土地承包“生不增、死不减”做法。只经过短暂的四五年试验，就于九十年代初期被写入中央文件，随后成为第二轮土地承包的一般政策，向全国推广。实际上，在第二轮土地承包之前，各地存在多种形式的土地承包经营方式。比如山东地区的“两田制”、长三角地区的集体经营、珠三角地区的土地股份合作制等。

长三角和珠三角地区的工业化水平走在全国前列，九十年代自然选择的集体经营和土地合作制，都较好地解决了农村劳动力流出后的土地利用问题。集体经营和土地股份合作制的共同特点是，虚化个体农户对土地权利的控制，将土地经营使用权收归集体，并向新型经营主体重新配置。在国家没有实施强制政策的情况下，经济发达地区自发地探索与本地情况相适应的土地制度形式，促进土地资源与生产经营者结合，实现土地高效利用。

目前上海农村推行的“家庭农场”、苏南地区推行的“土地换保障”等，都是消灭一家一户对土地的分散控制权利。城镇化先发地区的做法表明，经济越发达、工业化和城镇化程度越高，个体对土地的控制权越弱和集体对土地的控制权利越强，土地利用效率就越高。

问题是，第二轮土地承包经营以后，国家强制推行的“生不增、死不减”政策发端于贵州湄潭地区，并且贵州湄潭的改革试验也是在未得到充分论证的情况下，就匆匆忙忙变成国家政策。贵州湄潭属于落后地区，属于工业化、城镇化的后发地区。将后发工业化地区的做法向全国推广，不仅与先发地区的做法相冲突，而且与之后的农村形势演变不适应。

近年来，我们在珠三角和长三角地区调查，当地基层工作者在落实土地确权工作时感到特别棘手。这些地区的土地资源已经高度集中，再开倒车，反过来实施“确权确地确四至”，不仅毫无意义，而且人为制造不必要的矛盾。

对于广大中西部地区来说，2000年以后，全国的工业化趋势加速人口流出和本地城镇化，“生不增、死不减”做法的不适应性日渐凸显，陷入前面所说的土地生产性与财产性矛盾。

国务院经济发展研究中心的一份调查表明，就算是贵州湄潭地区的农民也有90%以上支持土地调整。贵州湄潭农民在生产中遭遇的是实实在在的土地细碎化带来生产不便利，至于学者所说的产权激励，农民倒是没有切身的感受。

以“生不增、死不减”为核心的第二轮土地承包政策，实质是削减集体所有权，譬如严格限定集体调整土地、剥夺集体收取土地承包费的权利、推动土地承包经营权物权化，等等。通过一系列的改革，集体的土地权利基本虚置。

第二轮土地承包政策是“分地”的逻辑，在不改变所有权名义的情况下，将土地分给农民。然而，同一时期，城镇化推动农民离开农业，农民作为土地的权利主体从农业生产者变成财产主体，土地承包经营制度违背了促使生产资料与劳动者结合的制度初衷。

当前出现的土地低效利用问题，反映的是土地与劳动者的错位配置矛盾，农业生产者不占土地权利，占有土地权利的人已经进城，土地制度改革制造出一大批“不在村地主”。

农村土地属于集体所有，集体所有的本质是土地作为农业基本生产资料属于劳动群众所有。在集体所有制下，农民与土地的关系属于劳动关系，而非财产性关系。也就是说，农民通过向土地投入劳动来获得收入，不能通过“占有”土地来获得收益。取消剥削，实施按劳分配，是社会主义制度的基本要求。现在土地制度改革流行的话语是，将土地变成不从事农业生产的“农民”的财产权，从事农业生产的真正农民向那些“不在村地主”缴纳高昂租金，土地权利成为“不在村地主”摄取农业生产剩余的工具。

这既不利于土地利用，也无益于社会公平。

来源：农村专栏