转自：中国法治实施报告

编者按：由中国行为法学会和中南大学联合主办的“2019中国法治实施十大事件”荐选活动于2020年1月启幕。活动采用公众和专家推荐相结合的方式，共同发掘上一年度最具里程碑意义的中国法治实施议题。为最广泛选取上一年度最具代表性事件，活动以国内十余家权威媒体、机构不同侧面评选的年度典型案例或事例作为候选事件，于今年一月分16期透过微信平台向公众推介2019年百余件重要法治事件。最终入围的十大事件，由主办方邀请国内十位顶级专家撰文解读。以上十大事件与十篇名家解析均收录于《中国法治实施报告（2019）》（人民法院出版社2020年版，京东、天猫有售）。

2020年12月19日上午，《中国法治实施报告（2019）》发布会在京举行。中南大学法学院院长许中缘教授在会上发布了“2019年度中国法治实施十大事件”。

2019中国法治实施十大事件

NO.7  《中华人民共和国行政诉讼法》颁布30周年

1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议审议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，自1990年10月1日起施行。2019年，《中华人民共和国行政诉讼法》颁行整整30周年。

专家点评

 

纪念《中华人民共和国行政诉讼法》颁布30周年

姜明安

北京大学法学院教授

中国法学会廉政法制研究会副会长

2019年，《行政诉讼法》颁行30周年，中国行政法治和中国行政领域的人权保障取得了重大进展，这是中国法治实施领域的一件具有极其重大意义的大事。

自1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过《行政诉讼法》以来，全国各级人民法院受理和审结各类行政案件300多万件，在我们人民共和国的历史上正式建立起了通过常态化的司法诉讼程序监督政府和政府官员依法行政，保护公民、法人和其他组织合法权益，为受到国家公权力行为侵犯的公民、法人和其他组织提供法律救济的制度。这一制度被俗称为“民告官”制度。

在中国这块有着2000多年封建专制历史的土地上建立起“民告官”制度并使之常态化运行是行政诉讼法颁行30年所取得的重要成就。但是行政诉讼法的重要价值和意义还远不止于此。《行政诉讼法》颁行30年，中国在各个方面都发生了很多重大的和根本的变化。笔者在此主要列举了以下三个方面：

其一，行政诉讼法颁布和实施30年，促使我国国人的观念发生了重大转变。国人观念的转变是多方面的。例如，在共和国建立后很长一个时期内，绝大多数国人一直认为，“人民政府是天然为人民服务的，是天然为人民谋利益、谋幸福的。人民政府不可能侵犯、损害人民的权益。”经过30年的“民告官”的制度运行， 大多数国人开始认识到：“人民政府也是可能犯错的，也是可能侵犯人民权益的。”又如，长期以来，国人大多有“民不与官斗，鸡蛋碰不过石头”的观念。经过30年的“民告官”制度运行，大多数国人提高了认识：“公民权益被政府侵犯，就应该向法庭告政府，而且只要告得有理，也可以告赢政府。”再如，过去，国人大多认为，“人民政府是不能成为侵权主体的，即使侵权，公民也是不能通过诉讼去追究人民政府的侵权赔偿责任的。”经过30年的“民告官”制度运行，大多数国人已经认识到：“人民政府是完全可能成为侵权主体的，公民权益被政府侵犯，应该而且可以依法要求政府承担侵权赔偿责任。”

其二，行政诉讼法颁布和实施30年，推动政府的治理方式发生了重大转变。这主要表现在四个方面：一是行政机关及其工作人员从单纯依上级指示办事逐步向依法行政转变。虽然行政机关的纪律要求下级服从上级，但这要以上级的指示合法为前提。如果上级的指示违法，则其行为被民诉于法庭时即会败诉；二是行政管理方式从以前主要以单方性、强制性为特征向更注重参与性、互动性的善治转变。因为行政行为违反法律规定的参与、互动程序亦可能被民诉于法庭而败诉。三是行政执法从主要采用规制手段向更注重采用行政指导、行政契约及其他软法手段等方式转变。因为行政审判对依硬法方式实施的行政行为审查相对较严，对依软法方式实施的行政行为审查相对较宽，对行政指导行为甚至不予审查。四是行政活动从主要注重快捷、注重效率向更注重正当法律程序，注重相对人权益保障转变，因为“民告官”对行政行为的基本审查标准是合法性而不是其效率和快捷性。

《行政诉讼法》1989年经全国人大通过，1990年正式实施。30年来，全国各级人民法院依法受理和审结了大量的各类行政案件，为其合法权益受到行政机关及其工作人员违法行政行为侵犯的公民、法人和其他组织提供了切实有效的救济。这一事实充分证明，在人民共和国，“民告官”制度是应该有、可以有，而且必须有的，其功能和作用是任何其他制度都不可替代的。

事实上，30年来，《行政诉讼法》和该法所确立的“民告官”制度，对推进中国依法行政、依法治国和保障人权，保障改革开放，促进中国民主政治建设和社会主义市场经济建设起了极其重要的作用，功不可没。但是这一制度由于在建立之时受各种条件的限制，其本身存在诸多缺陷和不足，加上时代的发展进步，特别是在我国进入建设中国特色社会主义新时代以后，该法原设计的有些制度已经不适应现实的需要了。有鉴于此，2014年十二届全国人大常委会第十一次会议对已经运作了25年的《行政诉讼法》进行大修，着重解决“民告官”在实践中的各种问题，特别是立案难、审理难和执行难的“三难”问题。

针对“立案难”，2014年新修订的《行政诉讼法》将“民告官”制度的原“立案审查制”改为“立案登记制”。根据“立案登记制”，当事人告官，只要起诉符合法定条件，法院即应当登记立案。法院如果违法拒收起诉状和不予立案，当事人可以向上级法院投诉、起诉，由上级法院立案审理或指定其他下级法院审理。

针对“审理难”，新《行政诉讼法》规定了行政案件可实行“跨行政区域管辖”的制度：经最高法院批准，高级人民法院可确定本省、自治区、直辖市内的若干法院跨行政区域管辖行政案件，以防止和避免被告和所在行政区域的有关机关及其领导干部干预行政审判。对于领导干部和有关公职人员干预行政审判的，人民法院要予以记录、公告和追究其纪律责任乃至法律责任。

针对“执行难”，新《行政诉讼法》在原《行政诉讼法》的基础上增设了3项特别严厉、特别管用和有效的措施：其一，被告在规定期限内不履行法院裁判的，对被告行政机关负责人按日罚款（原《行政诉讼法》规定的是罚行政机关的款，新法改为罚负责人的款，从而力度大增）；其二，将被告行政机关拒绝履行的情况予以公告（被告背负“老赖”的声名，压力山大）；其三，对拒不履行、社会影响恶劣的被告行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留（这种措施虽不会经常适用，但其威慑力比罚款更甚）。

继2014年《行政诉讼法》大修后，2017年十二届全国人大常委会第二十八次会议又对《行政诉讼法》进行了一次小的修改，增设了行政公益诉讼制度。行政诉讼法经此两次修改后，其法治色彩更浓，且内容更加完善，使在中国改革开放生态环境中生长起来的这一法治制度更加成熟和定型，从而使我们共和国公民的权益和相关公共利益具有了更加切实更加有效的保障。

【极速引证】姜明安：《纪念<中华人民共和国行政诉讼法>颁行30周年》，江必新主编：《中国法治实施报告（2019）》，人民法院出版社2020年版，第597-600页。