“十四五”规划《纲要》解读文章之8——建设现代化基础设施体系

基础设施包括交通、能源、水利、物流等传统基础设施以及以信息网络为核心的新型基础设施，在国家发展全局中具有战略性、基础性、先导性作用。《纲要》提出，“十四五”时期要统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。

“十三五”时期，我国基础设施网络布局持续完善，整体质量显著提升，综合效率明显提高，体制改革稳步推进，形成超大规模基础设施网络，有力支撑引领经济社会发展。

一是网络规模优势凸显。“十三五”时期，是我国基础设施网络加快完善的关键时期。综合交通网络规模由2015年底的483万公里增加到2019年底的530万公里，光缆总长度由2486万公里增加到4750万公里，发电装机容量由15.3亿千瓦增加到20.1亿千瓦，220千伏及以上输电线路由60.9万公里增加到75.5万公里，输油（气）管道里程由10.9万公里增加到15万公里，水库总库容由8581亿立方米增加到9035亿立方米，农田有效灌溉面积由6587万公顷增加到6827万公顷、约占全球总灌溉面积的五分之一，城市基础设施综合承载能力不断增强。高速铁路营业里程、高速公路通车里程、城市轨道交通运营里程、港口万吨级及以上泊位数、电力装机、电网规模、第四代移动通信（4G）网络规模等均居世界第一。

二是服务能力不断提升。“十三五”时期，我国旅客周转量由2015年的3万亿人公里增加到2019年的3.5万亿人公里，货物运输量、周转量分别由2015年的417亿吨、17.8万亿吨公里增加到2019年的470亿吨、19.9万亿吨公里，铁路客运周转量和货运量、公路客货运量及周转量、水路货运量及周转量均居世界第一。“西电东送”输电能力由2015年底的1.4亿千瓦增加到2019年底的2.4亿千瓦，天然气主干管网里程由2015年的6.4万公里增长到2019年的9.4万公里。南水北调工程东中线累计调水300多亿立方米，直接受益人口超过1亿。信息服务涵盖更多领域、惠及更多百姓，移动通信用户数、互联网上网人数分别由2015年的12.7亿户、6.8亿人次增加到2019年的16亿户、8.3亿人次，居世界第一。城市公共供水普及率、燃气普及率、污水处理率等公共服务指标普遍超过90%。

三是创新水平明显提高。“十三五”时期，我国基本形成完备、成套的技术装备体系，拥有一批具有自主知识产权的技术创新成果，高速铁路、大跨度桥梁、特高压输电、特大型水利工程、新一代移动通信、新一代互联网等技术领域实现跨越发展，建成并积极运营全球第一条量子保密通信骨干线路“京沪干线”，离岸深水港、巨型河口航道整治、大型机场工程等建造技术迈入世界先进或领先行列，形成从规划咨询、工程设计、资金筹措、建设施工、运行维护等全链条基础设施产业体系，5G、人工智能等新型基础设施建设提速，大数据、云计算、区块链在传统基础设施领域加快应用，国际联通水平稳步提升。

四是体制机制不断完善。“十三五”时期，铁路股份制改革迈出实质性步伐，原中国铁路总公司成功改组为中国国家铁路集团有限公司；油气管网体制改革走出重要一步，国家石油天然气管网集团有限公司挂牌成立；电力体制改革深入推进，推动电网企业聚焦主业，竞争性业务有序放开；供水体制改革取得重大进展，中国南水北调集团有限公司挂牌成立。投融资改革不断深化，政府和社会资本合作模式推广应用加快，中央和地方财政事权和支出责任划分逐步清晰，投资协调机制进一步完善。基础设施建设运营在长江经济带、京津冀、长三角、粤港澳等区域一体化体制机制不断完善，设施联通、服务互保水平明显提升。

虽然我国基础设施发展取得历史性伟大成就，但对标高质量发展要求，基础设施体系仍不完善，协调性、系统性和整体性发展水平不高，服务能力、运行效率、服务品质短板还比较明显。一是系统性协同性水平不高。空间布局尚待优化，区域间发展不平衡，农村基础设施欠账较多，城市群、都市圈互联互通和共建共享水平不高。点线面不匹配不衔接，节点能力不足、功能尚不完善。各类基础设施统筹不够、平衡不足，相互替代、互补、协调、制约关系处理不到位。二是设施服务效能不高。重建设轻管养、重硬件轻软件仍普遍存在，全生命周期协同发展水平不高，精细化管理水平有待提升，设施服务供给难以适应多样化、多元化需求。三是智能化发展有待加快。传统领域数字化升级和新型基础设施建设刚刚起步，与发达国家还有较大差距。新型与传统基础设施融合场景还不清晰、标准规范和政策制度仍不健全。四是绿色发展方式尚未全面形成。发展模式可持续性不足，建设运营中的资源、环境、生态等问题考虑不足，能源结构、运输结构有待优化，基础设施节能空间尚未充分挖掘。五是安全保障能力仍然不足。面对自然灾害、公共卫生、重大事故等突发事件应急能力较弱，网络韧性有待增强，关键基础设施和技术装备“卡脖子”问题仍然突出，对国家总体安全保障能力有待提升。

同时应该看到，“十四五”时期基础设施高质量发展还面临一些困难。一是发展方式需加快转变。长期以来，我国形成以建设为重点、以项目为抓手、以政府为主体、以银行贷款为主要融资手段的基础设施发展模式，对尽快消除基础设施瓶颈制约发挥了重要作用。随着我国基础设施进入补齐短板、提升功能、优化服务和融合发展并重的发展阶段，传统发展模式难以适应未来发展需要、亟须转变。二是要素保障难度日益增大。当前，待建项目普遍具有工程造价高、经济效益差、地方财力有限等特点，社会资本参与意愿不强。在碳达峰碳中和目标倒逼下生态环境约束增强，土地、廊道等资源日益紧张，原材料、用工等要素成本上升，基础设施项目建设推进困难。三是体制机制改革尚未到位。铁路等领域部分竞争性业务尚未向市场主体公平开放，空域管理体制改革相对滞后，水利领域市场机制作用发挥不充分，电力、油气等重点领域和关键环节改革尚需深化落地。投融资模式创新不足，过度依赖政府投资，金融作用没有充分发挥，与新型基础设施技术经济特征不相匹配。

从国际看，发达国家加快推动基础设施代际更替，美国、英国、日本等相继提出基础设施智能化改造行动计划或国家战略。我们要把握基础设施代际更替方向，增强基础设施网络规模优势、服务能力及对需求适配性，加快传统基础设施智能化升级和新型基础设施发展。

从国内看，构建新发展格局，形成强大国内市场，进一步释放内需潜力，要求提高基础设施投资精准性和有效性，提升全生命周期协同发展水平和服务品质。以城市群、都市圈为主要资源要素承载地和增长极的空间形态加快形成，城乡一体和乡村振兴深入推进，要求因地制宜、精准推进不同区域基础设施建设。加快建设创新型国家，要求加快5G、大数据、人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施布局。推进经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国，要求尽快转变基础设施要素投入方式、运营管理模式，发展绿色低碳基础设施。坚持总体国家安全观，筑牢国家安全屏障，要求将安全贯彻基础设施发展各环节和全过程，提升战略安全保障能力。

“十四五”时期，要以整体优化、协同融合为导向，统筹推进基础设施建设，提升网络化、融合化发展水平和系统韧性。

（一）加快建设新型基础设施

“十四五”时期是全球新型基础设施大建设大发展大演进的关键期，是依托现代信息智能技术改造升级传统基础设施的加速期。围绕强化数字转型、智能升级、融合创新支撑，布局建设信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施。

一是建设高速泛在、天地一体、集成互联、安全高效的信息基础设施。加快5G网络规模化部署，推动5G融合应用。推广升级千兆光纤网络，扩容骨干网互联节点，实施基础网络完善工程。加快构建全国一体化大数据中心体系，强化算力统筹智能调度，建设国家枢纽节点。打造全球覆盖、高效运行的通信、导航、遥感空间基础设施体系。

二是提升融合基础设施发展水平。结合各类基础设施发展方向和要求，以需求为导向，加快交通、能源、市政、物流、水利等传统基础设施数字化改造，推进物联网全面发展，积极稳妥发展工业互联网和车联网。

三是加快建设创新基础设施。深入实施创新驱动发展战略，强化统筹谋划和布局，持续提升国家创新体系各设施的联动建设和一体发展。超前谋划重大科技基础设施，优化提升科教基础设施布局，加快推动国家产业创新中心、工程研究中心等产业创新平台建设。建设E级和10E级超级计算中心，有效服务科学探索与研究。

四是建立健全新型基础设施发展政策体系。新型基础设施涵盖范围更广，市场需求变化快、支撑技术创新快、发展环境变化快，需要更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，调动社会资本积极性。更好发挥政府作用，坚持因业施策、因地制宜，进一步完善制度设计、机制创新和政策保障。

（二）加快建设交通强国

“十四五”时期，我国交通运输处于率先实现现代化的加速推进期、精准补齐设施短板的关键攻坚期、提升整体效能的持续发力期，要按照交通强国建设要求，推动全方位转型发展，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通运输体系。

一是完善综合运输大通道。目前，“十纵十横”综合运输通道格局已经基本形成，但通道结构功能性问题还很突出。要加快推进战略骨干通道建设，加快贯通缺失路段，有序推进能力紧张通道升级扩容。以共建“一带一路”为重点，加强与周边国家基础设施互联互通，推进中欧班列集结中心建设。

二是建设高质量综合立体交通网。要完善快速网布局，基本贯通“八纵八横”高速铁路主通道，提升国家高速公路网络质量，加快建设京津冀、长三角、粤港澳大湾区等世界级机场群和港口群。要提升干线网质量，统筹新建和既有改造，坚持客货并重，加快普速铁路建设，推进普通国省道瓶颈路段升级、待建路段贯通，推动内河高等级航道扩能升级，稳步建设支线机场、通用机场和货运机场。推动实施快递“进村进厂出海”工程，提升物流服务普惠性。要夯实基础网能力，提高交通通达深度，推动区域性铁路建设，加快抵边沿边公路建设，实施乡村振兴公路工程，推进道路安全设施建设。

三是率先推进城市群都市圈交通现代化。围绕主要城市群和都市圈，加快城际铁路、市域（郊）铁路建设，有序推进城市轨道交通发展，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”。要结合实际构建高速公路环线系统，有效分离城市交通和过境交通，减少交通拥堵。

四是强化综合交通网络一体衔接和全链条服务能力。要大力发展旅客联程运输和货物多式联运，推广全程“一票制”“一单制”服务。完善枢纽城市层级功能布局，围绕枢纽场站提升方式间换乘换装效率和集疏运系统建设。完善国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地等重大物流基础设施网络，推动形成“通道+枢纽+网络”的现代物流运行体系。加强枢纽综合开发，促进与城市功能深度融合。全面深化铁路、空管体制、公路收费和养护体制等重点领域改革。

（三）构建现代能源体系

“十四五”时期，积极应对全球气候变化和国际能源稳定供应的不确定性，双向作用共同推动能源加速转型。要坚持控煤、稳油、增气，大力发展非化石能源，同步提升电力系统调节能力，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。

一是加快发展非化石能源。统筹支撑经济发展和应对气候变化，非化石能源成为必然选择。“十四五”时期，光伏发电和风电市场竞争优势逐步显现，要坚持集中式和分布式并举、陆上海上并重，建设光伏发电和风电基地，加快分布式发展，有序建设海上风电。启动雅鲁藏布江下游水电开发工程，充分利用大型水电调节能力，建设一批风光水储一体化能源基地。推动在役煤电基地升级为风光火（储）一体化基地。安全稳妥建设沿海核电。

二是大幅提升电力系统调节能力。要加快建设适应光伏发电和风电高比例、大规模接入的新一代电力系统，推动电网基础设施智能化改造和智能微电网建设，提高电网对光伏发电、风电的接纳、配置和调控能力。持续推动既有煤电灵活性改造，加快储能规模化、商业化发展，大力建设抽水蓄能电站，实施电化学、压缩空气、氢能、飞轮等储能示范项目，增强源网荷储配套能力，推动光伏发电、风电和储能一体规划、同步建设、联合运行。

三是推动煤炭和煤电定位转型。发挥好煤炭和煤电对能源安全的基础性作用，又要严格控制发展规模，为非化石能源发展留出空间。要优化煤炭生产布局，推动煤炭生产向资源富集地区集中，提高煤炭供给弹性。加大电代煤力度，分区域逐步减少煤炭散烧，降低终端消费中煤炭占比。支撑西部地区光伏发电、风电外送和东中部地区电网运行，严格控制煤电建设规模和发展节奏。

四是拓展油气领域发展空间。要进一步加大油气矿业权竞争性出让力度，推动石油企业难动用储量公平公开引入社会合作者共同开发。以四川、塔里木、准噶尔、鄂尔多斯、松辽等盆地为重点，加强深层常规油气、海域和页岩油、页岩气、煤层气等非常规油气勘探开发。稳步扩大天然气消费，加快与非化石能源融合发展。

五是完善天然气基础设施布局。加快建设完善天然气干线管网和区域、支线管道，推动形成互联互通全国一张网。重点建设中俄东线境内段、川气东送二线、西气东输三线中段等天然气主干管道。加快建设中原文23、辽河储气库群等地下储气库。推进已建LNG接收站增建储罐，提高储气和应急保供能力，有序推进LNG接收站前期工作。

（四）实施国家水网工程

“十四五”时期，要以全国江河湖泊水系为基础、输排水工程为通道、控制性调蓄工程为节点、智慧化调控为手段，加快构建国家水网，统筹解决水资源、水生态、水环境、水灾害问题，在更高水平上保障水安全。

一是实施大江大河干流堤防建设和河道综合整治。全面开展重要河道堤防达标建设，适时推进涉及国家重大战略区、经济区、城市群、防洪城市的重点河段提标建设。加快推进大江大河大湖综合治理，重点加快长江河势控制和崩岸治理及“两湖治理”、黄河河道和滩区综合治理提升等，恢复河道行洪和生态功能，增强应对流域性大洪水的能力。

二是推进重大输配水通道工程建设。构建国家骨干输排水通道，建设一批跨流域、跨区域骨干输水通道。抓紧推进南水北调东、中线后续工程建设，开展西线工程规划方案比选论证。加快滇中引水、引江济淮以及珠三角、渝西水资源配置等工程建设。新（扩）建淮河入海水道二期、太湖骨干引排通道等工程，提高泄洪能力。

三是推动综合性水利枢纽和调蓄工程建设。加快大藤峡、洋溪等综合控制性枢纽建设，重点在西南等地区建设一批大型水库工程，加快完成现有大中型病险水库除险加固，推进重要蓄滞洪区和部分一般蓄滞洪区建设，发挥水利基础设施综合功能效益。

四是推进国家水网智能化改造提升。利用新一代信息技术，以在线实时监控为基础，以网络协同共享为纽带，加快智慧水利建设，加快水利工程智能化、流域水系数字化、国家水网智慧化，建设国家水网大数据中心和调度中心，推进长江、黄河等七大江河流域水工程联合调度和综合监控系统建设。