隐债问责,投融资及配套体制的改革创新再起航

隐债问责，投融资及配套体制的改革创新再起航

    

面对百年未有之大变局、世纪疫情、不断出现的‘黑天鹅’‘灰犀牛’事件和多重压力，2021年底的中央经济工作会议指出，一方面要“坚决防止简单化、乱作为，坚决反对不担当、不作为”，另一方面罕见的要求“调动地方改革积极性，鼓励各地因地制宜、主动改革”。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，坚持系统观念和底线思维，统筹发展和安全、办好发展安全两件大事，是实现高质量发展和行稳致远的题中应有之意；稳妥化解地方政府隐性债务、严惩逃废债行为，是我国金融安全战略的重要内容。同时，2021年3月7日出台的国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）公开明确“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩”，要求“严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制”。

上述国发〔2021〕5号文还指出，“当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出”；而财政部数据显示，今年前4个月地方一般公共预算收入同比下降3.9%，以土地出让收入为主的地方政府性基金预算本级收入同比下降28.8%。在下行压力长期和逐渐加大的危机时刻，在全面加强基础设施建设、推进以县城为重要载体的城镇化建设等稳增长措施和任务繁重的情况下：4月19日中央全面深化改革委员会第二十五次会议再次重申，“要压实地方各级政府风险防控责任，完善防范化解隐性债务风险长效机制，坚决遏制隐性债务增量，从严查处违法违规举债融资行为”；4月29日，中央政治局会议再次明确要求，“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”。

故此，时隔三年多，5月18日财政部再次公布《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》（下称通报），披露了八个地方新增隐性债务、隐性债务化解不实等问题，也就顺理成章了，并且意义重大。

改革创新是高质量发展的根本动力，也是破解发展困局的根本方法、关键一招。政府隐性债务的形成，根本上是因为我国宏观经济长期下行、财政长期不遗余力逆周期调节，同时与负债推动、外延式扩张的发展方式有关，与只顾眼前不管长远违法违规盲目和低效投资建设有关，与违背经济和建设基本规律有关，症结点则在于投融资、财税金融及国企等相关改革尚不够深化，难以保障高质量发展战略实现。

一、市场化投资将进一步深化，相应的投融资体制改革亦亟需创新。

原因很简单，政府没钱，又不让违规融资（包括《政府投资条例》明确的政府投资项目由施工单位垫资），对社会资本而言投资空间将进一步打开。与此相适应，除了PPP、政府投资基金等所谓标准化、行政化模式以外，各种更加市场化的模式和项目将不断涌现。这既是事实，也符合经济去行政化和市场化的改革要求；抓住了市场化这一灵魂，也就打开了项目拓展和实施的大门。

由此引申出一个问题——到底什么是政府隐性债务？笔者认为，对隐性债务的认定，应摈弃行政甚至政治思维和无底线的所谓穿透原则，而应从经济、财务特别是法律的角度，客观、科学、具体和准确的予以认定，避免主观任意和乱扣帽子、乱打棍子、乱吓人。简单的说，笔者认为，依据我国《民法典》、《预算法》及《政府会计准则第8号——负债》（财会〔2018〕31号）第2条、第5条、第32条、第34条之规定，采用增量回报、符合预算管理要求（包括预算体制、机制、办法、预算资金路径及绩效考核等）的综合开发项目，并不构成什么政府隐性债务，其经济本质是项目的回报风险切实由社会资本方承担。同时，此前财政部《<政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同>应用指南》（财会〔2020〕19号）也明确规定，“对于符合本准则‘双特征’和‘双控制’标准但未纳入全国 PPP 综合信息平台项目库的特许经营项目协议，在本准则首次执行日，有关衔接规定如下：协议中不含提前锁定、固化政府支出责任等兜底条款的，在本准则首次执行日，政府方应当参照已入库项目的新旧衔接规定进行会计处理”，也没有简单的将没入库的特许经营项目认定为政府隐性债务。

二、财政体制机制改革。

    

1、在分税、转移支付及财政资金直达等财政体制机制条件下，

中央投资、中央对地方的扶持扶助，将进一步加大；对应的，要钱（包括指标、额度等）成为了地方政府的基本功，要钱也是工作，会要钱就是生产力。

2、项目运作和实施，应该充分发挥政府及其平台公司的投融资

优势，这是推动有效市场和有为政府更好结合的题中应有之义。从体制和结构上来看，综合开发项目一般均兼容政府的投融资资金和工具。

3、在统筹财政资源的基础上，跨周期预算、调节和平衡是现代

财政的基本功能，也符合公益性项目投资的基本规律。

就进一步深化预算制度改革而言，国发〔2021〕5号文明确，要

通过规范政府收入预算、加强政府性资源统筹管理、强化部门和单位收入统筹管理、盘活各类存量资源等方式，增强财政保障能力，这并非简单的“以收定支”、“量入为出”和“有多少钱干多少事”的概念；同时，国发〔2021〕5号文明确，要加强跨年度预算平衡，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，综合评估政府偿债能力，对各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目，要根据项目预算管理等要求，将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。

在PPP刚推出的时候，截止目前中央各部门唯一一个公认的PPP

顶层设计文件——国务院办公厅《转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）指出，PPP“能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险”。这实际上是公益性固定资产投资项目客观规律的反映。

4、畅通财政与项目实体经济的循环迫在眉睫。

公益性固定资产投资项目一般客观上均具备代际平衡特征和正

外部性价值；同时，在我国的基本经济和财税制度条件下，上述公益性项目的外溢价值，一般主要以土地、房产和产业为载体，并量化为增量财政收入。故此：其一，但凡涉及财政支付就有政府隐性债务隐患的思维，可能是主观的，不符合经济规律、代际公平原则和我国的基本经济财税制度；其二，在法治化，也即符合预算管理规定、政府会计制度、基本法律规定和合同条件的情况下，通过具体项目的顶层设计和路径搭建，畅通财政与项目实体经济的循环，不但是必要的，而且是合规的，从而也是当下项目顶层设计的核心——通过实践弥补制度缺陷；其三，依据我国《宪法》、《政府投资条例》等基本法律法规，政府本身就是责任主体，杜绝政府隐性债务与财政支撑、支持公益性项目投资，并不矛盾。

当前，大量的项目无法按照《项目融资业务指引》（银监发〔2009〕71号）、财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）、中国人民银行《应收账款质押登记办法》（中国人民银行〔2019〕第4号令）等规定实现项目融资，根源就在于项目单位依法合规的财政收入，不被认定为项目单位的经营性现金流。这是有问题的，亟需澄清和制度建设。

5、其它。

三、平台转型与国企改革。

毫无疑问，政府通过国企（包括平台公司）融资是违法的。但

我国是社会主义国家，经济市场化是改革方向，除了行政管理以外，政府对经济社会发展的介入、支持和把控，有效市场和有为政府的更好结合，以及我国财税金融等政策的贯彻执行等等，均离不开国有企业这个主体和角色。也即，国有企业、平台公司某种意义上或者首先是一种主体性、角色性、结构性、体制性的存在，是一个桥梁和枢纽，且不可或缺，属于我国国家治理的重要组成部分；故此，专项债、PPP、EOD、政府投资基金、政府投资补助以及政府直接投资等等，一般均离不开国有企业这一结构化的承接或者实施主体。最近中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》在“建立多元可持续的投融资机制”也明确，要“引导有条件的地区整合利用好既有平台公司”。

平台公司存在的问题是历史性的功能错位：从体制性的主体和枢纽以及经济功能，异化为类政府机关和单纯的融资功能，违反了我国政府债务管理等一系列规定，也违反了去行政化、市场化和法治化的改革要求。所以，平台转型和国企改革是必然的，其核心要义是以去行政化和市场化为原则，依法理清政府和所属国企的边界和关系，特别是去除平台公司的政府融资错位功能，其目标实现服务地方发展和国企做实做大做强做优的良性循环。

隐债问责，期待投融资及配套体制的改革创新再起航！