为什么我们总是不信任基层政府?

写在前面：写作本文，并不是单单为了批评谁，而是探究治理中出现问题的背后的原因。问题本身的解决只是分析问题的一部分目的，更重要的是探究问题为何产生、如何避免后续类似问题的发生。本文主要是探析当前体制下的一些问题，所以侧重分析存在的弊端，对于当前体制的优势较少提及；本人对当前体制支持拥护，分析问题只是希望体制能够更加完善、符合人民诉求，让人民更加满意。

 

在很多人心中，尤其对是生活在县城、农村的人来说，似乎有这样一种奇怪的共识：“中央的官员都是为民着想的，政策都是好政策，就是底下的人执行时候给歪曲了、贪腐了、用坏了。”在疫情防控中，这样的现象尤其常见。比如人们有时候会抱怨：“为什么我们市只是出现了一例外来病例，就所有小区都封闭、所有交通工具都停用了呀？”

2022年2月底，山西省某市出现一例外来病例，全市按下暂停键

这种对于基层人民对于基层政府的不信任感，来源于基层政府对于中央政府下达的政策执行过程中进行层层加码，以及对权责范围之间存在的真空地带的相互推诿。而这种现象也不是一天两天了，甚至可以说从古以来就存在这样的现象。

 

单一制大国与层层加码

前一现象的产生，是诞生于中国长久以来疆域辽阔、人口众多且建立的是单一制政府的国情。

根据国家内中央与地方政府间关系，国家主要分为联邦制与单一制两种。二者最主要的区分在于主权——单一制国家中央政府行使全部主权，而联邦制国家的地方政府也享有部分主权。

联邦制国家的主要特征是：联邦有统一的宪法、法律及最高行政与立法机关，地方政府独立性较强，各邦有自己的立法与行政机关，有自己的宪法与法律，对外享有一定的独立权；联邦政府地位高于各邦政府；各邦法律地位平等。而单一制国家是统一主权国家，权力集中于中央，中央政府可以对地方进行权责的授予与撤销，下级政府更多的是履行政策执行的职能。

举一个例子来解释：某联邦的联邦法律要求的某种税率是10%~20%，那么可能A州的规定是10%，B州的规定是19%；但是在单一制国家，如果国家的法律规定税率为15%，那么从中央到省、到市再到县，税率都得是15%。

世界上多数大国都采取的是联邦体制，而中国是为数不多的单一制大国。单一制体制中的地方政府，最主要的工作是上传下达，按照上级的命令去执行，上级拥有对下级工作的领导权与决策权。

但是在实际运作过程中，上级不可能对所有事项都全面干预，更多情况下是听取下级的汇报，将权责下放。这时候就会出现一个奇特的现象：下级政府由于有机会掌握与处理更多复杂信息，对于给上级汇报的内容有较大的自主性，因此形成了实际权威；而上级政府拥有名义上的决定权，形成了形式权威。由于内部的奖惩机制影响，下层政府总是会努力完成上级布置的任务与指标，毕竟没有人想因为无法完成任务而被处罚。但是如何能够更好地实现呢？

我高中的班主任曾对我们说：“如果你目标定成清华北大，并且为了这个目标付出相应的努力，那么你起码能上一个不错的985；如果你的目标仅仅是考个一本，那最后的结果一般你可能只能上个二本。”用一句俗语概括，就是：求上得中，求中得下。如果上级要求GDP增长率是5%，那么下级政府给基层单位下达任务时，将增长率规定为7%，能实现这个目标更好，实现不了的话也不会差太多，完成上级的指标总还是够的，怎么说都不亏。

但是问题就在于，中国是一个幅员辽阔的大国，实行“中央—省—市—县区—乡镇”五级政府管理体系，政策的传导路径较长。在这个较长的传导链上，如果每一级向下传达政策时都略加一点要求、提高一点门槛，等政策下达到基层、对人民起作用的时候，还是原来的那个政策吗？

对疫情防控中存在的层层加码的调侃

中华人民共和国行政区划（2018） 图源：民政部网站

政治割据与相互推诿

我国的政治体系还有一大特点：条块分割，多重领导。从上到下的部门垂直关系，叫做条条，比如中央的财政部、省政府财政厅、市县政府财政局。而横向的以行政区划为界的政府，被称为“块块”。地方部门同时接受“条条”和“块块”双重领导，“条条”是业务关系，“块块”是人事任命的领导关系。

“条块分割”示例

但是在这样的领导管理体制下，存在的问题是：如果上级部门的指示与本级政府的指示矛盾了。该如何处理？如果同级的不同部门之间意见存在分歧或者对于责任推诿，又怎么办？

这样的结果，有可能会产生政治割据的现象，即：不同行政主体之间的割裂，或者说不同行政主体之间决策权的分配存在问题。

政治割据是世界各国政府治理中普遍存在的问题，主要分为三种理想化类型：功能性割据、地域性割据与层级性割据。

在单一制国家，主要存在的政治割据类型是功能性割据。功能性割据指的是同一行政级别不同部门之间的割据。各部门之间的权责范围有时候会出现边界模糊不清或者范围重叠等问题，如果说没有一个上级机构对专项事务进行协调，就会导致对同一事务的管辖权进行争夺或者推诿；面对变革社会中的新领域，政府的专业化机构有时候也无法实现覆盖这些新出现的问题。在功能性割据主导的城市里，决策被执行的可能性取决于决策的复杂程度以及决策涉及部门的数量。也就是说，决策越复杂、部门越细化、涉及部门越多，决策能够被好好执行的可能性就越小。

在功能性割据的情况下，对于任务可能会出现找不到发起点或者找不到负责人的情况，就会导致政府部门相互踢皮球、人民办事难，群众为了小事来来回回辗转多个部门的现象。

从上海返乡的同学开具社区接收证明过程的亲身经历

我们能从历史中学到什么吗？

中国从秦朝至今的两千多年，基本上延续了单一制的体制；即便排除了分裂的时期，单一制政体在中国也存在了有一千余年。那么在这一千多年的历史中，古人有没有想出什么好的解决方案呢？

古代为了解决政策传导链过长的问题，最主要的解决方案是由中央派出一个官员，这样既能够更好地督促政策的传达，也能够有效监督地方政府，如汉朝的刺史制度、明清的督抚制度等。但是结果往往是：临时派出官员的机制，最后却成为一个正式的职务；而为了监督这一新产生的职务，又要再派出官员监督，如此循环往复。这些举措的初衷本来是为了解决政策传导链过长带来的问题，结果却是让传导链变得更长，最终不断陷入制度背离的怪圈。

“秦人不暇自哀，而后人哀之；后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也。”有哪些可行的措施，能够帮助我们跳出制度背离的怪圈？

最重要的，还是要加强对中央政府的政令宣传与政务公开，并且更加明确相关标准。下级政府的实际权威，很大程度上来自于对上和对下的信息实际掌控能力。如果上级政府的政令能够更加明确、利用多种传播途径让宣传更加到位，那么下级政府对于政策的解释空间会变小，人民能够真正利用政策文件维护自己的利益。

对于政府治理的监督与奖惩机制，也需要更好地执行。需要监督基层政府对政令的执行力度、传达的准确程度，同时也需要利用正向与负向的激励来促进目标的实现。例如，对于较好地执行上级政策的政府官员，予以表扬与奖励；而对那些严重加码的基层官员，也应当予以警告甚至处罚。

而当前治理中的一些成功之处，也应该继续发扬与完善。例如重大事项由常委讨论决定或者设置专门领导小组，其中有一位共同的上级领导来实现平级各部门之间的沟通与协调，以此解决权责真空，避免任务的推诿，有效解决功能性割据问题。

 

结语

条块化带来的负面影响，就是下级政府唯上不唯下，过分尊崇上级命令与指标却忽视了群众真正的需求，政策落实不到位；从而导致了基层政府的一些治理问题，如行政效率低下、层层加码、责任推诿等，影响群众正常的生活、降低生活质量，进而导致对基层政府产生不满、不信任感，影响地方政府的公信力，形成政治信任的差序格局。

绩效合法性是中国共产党政权合法性的重要来源，政府的公信力也同样来自于治理绩效。绩效绝不只是GDP的高低、纸面上的一些数字就能够衡量得了的，而是体现在人民群众生活方方面面的满意度，体现在人民的评价。每一个人民都有资格站在一个客观的角度对于公共机构进行审视和合理评价，做得好就肯定推广，做的不好就加以改正，政府绩效评估的最终目的就是要推动政府各方面工作的改进，从而达到善治。

参考文献：

费孝通（2017），《乡土中国》，华东师范大学出版社

兰小欢（2021），《置身事内：中国政府与经济发展》，上海人民出版社

李光耀（2018），《李光耀观天下》，北京大学出版社

王亚南（2010），《中国官僚政治研究》，商务印书馆

杨光斌（2019），《政治学导论》，中国人民大学出版社

张玥（2018），《城市碎片：北京、芝加哥、巴黎城市保护中的政治》，张玥译，北京大学出版社