【公共资源交易业务知识】政府采购将迎来变革

发布于 2021-09-07 11:12

2020东京奥运会，中国体育代表团首次聘请了外部法律顾问随团出征，这一举措也是近年来政府采购法律服务，包括政府购买法律专项服务迅猛发展的一个缩影。同时，也是法律服务机构从过去作为政府采购、招投标活动的第三方服务者身份，向政府采购（购买）法律服务供应商身份的一次华丽转身。
政府采购包含政府购买服务
资料显示，我国服务类政府采购规模于2018年达到高峰，为12081.9亿元，占全国政府采购规模的33.7%，超过货物类占比，增幅为35.7%。其中，保障政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务分别为5705.5亿元和6376.4亿元，占服务类采购规模的47.2%和52.8%，一改政府采购过去多年以工程、货物类采购需求为主局面。
根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二条，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务行为。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）将其服务定义为两类：政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。
政府采购法律服务包括两大类采购需求：政府自身需要的法律服务和政府向社会公众提供的公共法律服务。上述法律定位为法律服务机构深度参与政府采购活动提供了强有力的法律和制度保障，是难得的业务发展机遇。因此，法律服务机构成为政府采购的主要供应商之一。
要深入了解政府采购，就不能不提政府购买服务及最新出台的相关政策。2020年3月1日起施行的中华人民共和国财政部令第102号《政府购买服务管理办法》（以下简称“102号令”）规定，政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。102号令第九条将政府购买服务的内容明确为，政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。
从这个概念范围不难看出，102号令更加强调政府购买服务重点是突出公共性和公益性，也就是重点考虑、优先安排与改善民生密切相关的公共服务项目。具体到法律服务项目，可以在去年10月司法部、财政部共同印发的《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》（以下简称“意见”）中找到答案。
意见指出，政府购买法律服务的内容包括属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的法律服务事项，方式具体包括法律援助、值班律师、村（居）法律顾问、法宣教育、人民调解、热线、网络等多渠道法律咨询，以及公益性律师调解、律师代理申诉、律师化解涉法涉诉信访案件；公益性公证、司法鉴定；基层纠纷仲裁解决等。意见针对政府履职所需辅助性法律服务定位于政府法律顾问服务及其他辅助性法律服务，涉及事前预防、事中规范、事后处置三大方面。
从以上政府采购和政府购买服务的概念、范围看，政府购买服务是政府采购不可分割的一部分。两者不同之处在于，政府采购主体范围更大，不仅包括政府购买服务的购买主体（各级国家机构），还包括其他事业单位和非行政编制的群团组织。从采购（购买）服务范围看，政府采购服务范围更大，包括政府购买服务的范畴，和“政府自身需要的服务”两部分。
法律服务团队要具有公益心
政府采购（购买）法律服务除为政府依法决策、依法行政为目的的政府法律顾问等服务目标外，其均以提供公共法律服务为主，公益性和公共性的特征尤为突出。这一特点就要求提供服务的承接主体，即相关法律服务机构具备一定的公益服务能力。其中，不仅包括承担服务任务的律师事务所等机构要具有较强专业技能，更重要的是参与团队要具有公益心，以及具备相应数量的人员储备，从而在选择所要参与的服务项目招标采购时能够明确自身承担的服务能力，量力而行。
以老年人法律服务采购项目为例，如果只由一两家中小型律所承担，不但可能出现服务范围难以全覆盖、服务质量难保证的情况，也会给律所带来很大负担。因此，此类项目适合由非营利性社会组织及相应律师事务所合作承担。当然，政府在采购目录内购买法律服务项目费用设计上也要进一步优化，以期更加合理和符合专业服务的成本要求。
从相关立法到意见出台，政府采购（购买）法律服务的范围内容已趋于明确，政府采购（购买）法律服务已从过去事后服务向前端介入、全程服务转变，法律服务机构参与的专业服务已从过去单独处理诉讼、行政复议等事后服务，转变为前期调研、培训，合同谈判、起草、审核，参与重大决策等全方位依法行政和避免纠纷、权利受损。
2020年年初，《政府购买服务管理办法》修订完成。紧接着，同年12月及今年1月，《政府采购法》及《实施条例》修订草案相继向社会公开征求意见。财政部表示，今年内将力争完成政府采购框架协议管理办法、政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订）等规章项目；稳步推进政府采购非招标采购方式管理办法（修订）等项目起草工作。这些工作，将为深化政府采购改革和制度完善提供法律引领和保障。
政府采购服务“修法”进程加快
从已公布的《政府采购法》修订草案公开征求意见稿来看，采购方式从过去强调公开招标到提倡公开竞争，改变了以往简单根据金额大小确定采购方式的规定，倡导采购方式由采购人根据需求特点自主选择，评审方法和合同类型亦有新制度导向。可见，政府采购从具体操作执行到制度规范都将迎来重大变革。
过去，政府采购存在“唯公开招标才能体现公开、公平、竞争”观念，政府购买法律服务按照政府采购方式和程序进行，难免因繁琐程序、专项经费投入不足等问题影响法律服务机构参与的积极性及深度。此次《政府采购法》征求意见稿中，将现行采购方式整合调整为“招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购、框架协议采购”等，将竞争性磋商和竞争性谈判合二为一。
那么，哪些法律服务项目需要按照上述采购方式及程序执行呢？《政府采购法》征求意见稿第七条规定，所有已列入集中采购目录的和已达到政府采购限额标准的政府采购项目，均要执行《政府采购法》相关规定。也就是说，需要按照规定的采购方式、程序和信息公开等要求进行采购。而未达到采购限额标准以上的分散采购项目或未列入集中采购目录的项目，可以不执行《政府采购法》相关规定。
《中央集采目录(2020年版)》将可以自行采购的服务项目金额确定为100万元以上，公开招标的服务项目金额标准为200万元，但在实践中，大量政府采购（购买）法律服务项目并未达到此限额。因此，在遵从现行《政府采购法》及招投标法及相关规范情况下，各地已根据项目特点及需求，大胆尝试使用更适合的采购（购买）方式。例如，山东今年将需要通过公开招标方式进行的政府采购和政府购买服务项目的金额确定为400万元（含）以上；云南省司法厅、财政厅2月印发的《关于开展政府购买法律服务工作的通知》明确规定，购买主体应综合考虑购买的供求特点、市场提供能力等因素，按照“方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、公平择优”原则，并提倡购买价格参照所在区域同类法律服务市场收费标准合理确定。
随着政府采购（购买）服务相关“修法”进程加快，法律服务项目采购（购买）范围将进一步明确，规模广度将进一步扩大，相关采购（购买）程序及竞争、透明的采购（购买）环境也将更加优化而规范。
（作者系北京政法职业学院副教授、兼职律师、财政部政府采购评审专家）

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