全国政协2020年度好提案选登(十)

发布于 2021-09-08 01:10

全国政协十三届三次会议

第1458号提案


题  目：

      关于在重大决策部署中重新定位自然资源资产负债表的提案


提案者：

      吕忠梅


内  容：

     《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”。4年多地方试点取得一定成效，也存在探索内容多杂、基本遵循不明确、与其他工作重复及缺乏集成协同、成果单薄难以应用、应用领域不清等问题。有必要在全国推开前，对标重大决策部署，重新定位自然资源资产负债表。

      一、在四项重大决策部署中定位自然资源资产负债表

      《决定》“加快转变政府职能”“深化财税体制改革”“加强社会主义民主政治制度建设”和“加快生态文明制度建设”四大项改革任务涉及五类报表（报告），都可与自然资源资产负债表建立关联。

      （一）国民经济核算体系中的扩展核算及全国和地方资产负债表（未见时间表，应晚于政府综合财务报告）

      为“加快转变政府职能”和“健全宏观调控体系”项下任务。各地试点编制的自然资源资产负债未考虑主体、负债、价值量，因此隶属国家和地方扩展核算的实物量核算。全国和地方资产负债表在国民经济核算账户下，除房屋下的土地及储备土地外，几乎未包括其他自然资源资产。该项下编制自然资源资产负债表可作为全国和地方资产负债表的补充，共同反映经济体总体自然资源资产和非自然资源资产和负债情况。

      （二）政府综合财务报告和部门财务报告（2020年全面开展）

      为《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》项下工作。中央和地方政府以及自然资源及生态环境管理部门都需要编制资产负债表，可将自然资源资产和生态环境负债作为资产负债表的组成部分。报表主体是政府部门和自然资源及生态环境管理部门，可扩展到财政预算事业机构。

      （三）政府预算绩效管理评价体系建设（2021—2023年）

      预算绩效评价针对所有财政预算主体，其在财务报表的基础上，进一步评价产出及效率效果如何。自然资源资产负债表编制目的之一是对领导干部进行自然资源资产责任离任审计，两者存在宏观和微观关系，微观评价有助于做实宏观评价。

      （四）全民所有自然资源（资产）报告（2021年开始年报议题）

      为“加强社会主义民主政治制度建设”项下任务。国有自然资源（资产）报告是站在国家高度评价“国有资源开发利用和生态环境保护情况，相关资金的征收、管理、分配和使用情况，资源环境保护项目的建设情况和运营效果、国有资源管理部门的职责履行情况”，其中站在自然资源所有权人角度的自然资源资产负债表应是国有自然资源（资产）报告的组成部分，更强调经济贡献。

      （五）自然资源资产负债表（未见明确时间表）

      因各文件未明确自然资源资产负债表主体，因此可根据需求编制各类主体的自然资源资产负债表。

      二、建议

      在上述五类主表（报告）的框架下，可编制以下四类主体的自然资源资产负债表，可纳入上级主表，也可独立。并明确各类报表的遵循、借鉴、探索内容和应用。

      （一）国家和地方的自然资源资产负债表。1.遵循联合国等联合开发的《环境经济核算体系2012中心框架》（SEEA2012）及相关文件。2.借鉴澳大利亚等国家落实核算实践。3.探索制定符合中国实际的环境经济核算体系；探索利用中国微观企业工商会计数据、政府财政预决算数据、自然资源生态环境调查监测数据等数据编制路径；探索环境活动账户（包括环保支出账户、资源管理账户等）的编制。4.成果用于国际对比；衡量中国生态文明建设历程；为环境、资源、经济宏观政策制定提供决策信息。

      （二）政府和部门的自然资源资产负债表。1.遵循《预算法》《审计法》和《政府会计准则》。2.借鉴《国际财务报告标准》《国际政府公共部门准则》以及《美国联邦会计准则》中的资源会计制度。3.探索如何决策将财政预决算数据归为自然资源资产还是负债；探索建立反映预算→工作→效率效果因果关系的指标体系，并体现在“十四五”规划的绩效指标中；探索将权责清单作为附注事项报告。4.成果用于央地、不同部门、所有权监管者与权益人事权财权划分信息支撑；政府自然资源管理预算绩效评价；管理责任审计等。

      （三）所有权人的自然资源资产负债表。1.遵循《矿产资源法》等单门类资源法和《企业会计准则》。2.借鉴《国际会计准则》以及英国油气管理局、皇家地产公司等自然资源资产负债表编制方法。3.探索从政府各种角色中分离自然资源所有权管理者权责；探索自然资源价值估算方法及参数数据库建设；探索所有权人的自然资源资产负债表和其他自然资源资产负债表的勾稽关系。4.成果应用于为有偿使用法律和经济实现方式提供信息；为税费制度改革提供信息；为所有者监管者权责分配提供信息；所有权人资产管理信息披露；管理者责任审计。

      （四）用权人的自然资源资产负债表。1.遵循《矿产资源法》等单门类法和《企业会计准则》。2.借鉴《国际会计准则》。3.探索不同的所有权实现方式（招标、拍卖、挂牌、租赁、行政许可、协议等）中，如何界定使用权人资产；探索微观工商会计中自然资源会计及与宏观统计关系。4.成果应用于作为所有者权益管理的抓手；所有权收益管理的稽查审计；为资源环境税费政策改革完善提供精准信息；机制性宏观调控的信息支撑。
来源：全国政协
编辑：格日多杰
审核：张继浩

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