自考00318《公共政策》考前复习资料(10月考试)

自考《公共政策》复习资料

第一章 公共政策学的学科要素

第一节：什么是公共政策

01 政策研究、政策分析与公共政策学★

1、政策研究

（1）研究的主体是学术取向的职业学问家。

（2）研究活动的重点和研究范围是政策内容、政策过程和政策产出。发现与研究政策与其主体和客体之间、与有关社会和自然环境诸要素之间的因果联系。

（3）研究的目的或目标是构建政策理论，创设研究方法，推动学科发展。

（4）对研究成果的社会反响的期待是获得学术界同僚的肯定。

2、政策分析

（1）研究的主体或者政策分析者是应用取向的政府机构和其他公共组织内部的专业人员，以及民间智库的政策研究人员。

（3）政策分析的目的是为了公共组织的决策者规划解决社会现实问题的政策蓝图。

（4）对研究成果的社会反响的期待是被决策者采用并达到预期效果。

3、公共政策学

公共政策学是尽可能地运用科学方法研究公共政策的内容、过程与产出，探索其固有规律，形成系统性知识，并运用这种知识进行政策分析，进而通过公共权力机关将研究结果转化为政策实践。

揭示了如下内涵：

（1）研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策，也就是公共决策。

（2）具有准科学的性质。

（3）具有跨学科或多学科交叉、渗透、综合的特征。

（4）学术研究与应用研究相结合、理论与实践相结合、知识创造与权力运作相结合。

02 公共政策学的研究对象★★★

公共政策学的学科要素：研究对象、概念体系、研究方法。【选择】

1、公共政策：作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。可以区分为三个层次：

（1）具体的个别政策：任何一项单个的公共政策都可以成为公共政策学的研究对象。

（2）政策群和政策链：①政策群：是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党某一较长时间内制定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的聚合体。②政策链：这一概念源于列宁，是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题而先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策。

（3）政策一般：从无数项具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有的政策的共同的本质和属性。公共政策的概念、命题、理论通常都是建立在对政策的一般认识之上。

2、政策系统：对政策系统的研究应予重视的四个突出问题：

（1）直接的政策制定系统中决策者的类别差异。当代实行代议制民主的政治体制中，直接决策者可以区分为个人、团体与组织。

（2）公共政策的直接主体系统对对象系统的地位的相对性。

（3）公共政策的直接主体与政策支持系统的地位的相对性。

（4）公共政策制定系统内部的结构。有四种类型：【选择&简答】

①线性结构：下层决策者直接接受某一上层决策者决策，上下界限分明，隶属关系严格；

②职能结构：下层决策者同时接受上层若干决策者的决策，“上面千条线，下面一根针”

③线性—参谋结构：下层决策者面对多个上层决策者，但只有一个是必须服从的上级，其他上层的决策仅起“参谋作用”。

④矩阵结构：下层决策者接受多个上层决策者的决策，其中某一上层决策者的决策具有经常性和主导性，其他上层决策者负责某一专项问题的决策。

3、政策过程：分析哪些因素是怎样影响政策主体的选择行为的，是怎样影响注册过程的各个环节的，影响的性质和程度怎样。

03 公共政策学的研究方法★★

1、研究程序的设计：提出拟研究的政策问题；确定假设；收集系统资料；资料分析；做操作性研究；撰写研究报告。

2、政策研究的资料收集方法：收集资料是公共政策研究的最基本步骤。

（1）一手资料的收集：定量的一手资料常采用抽样调查的方式；定性的一手资料收集方法：【选择】

①无结构访谈法：深度访谈法。事先不设计问卷、表格和提问的标准程序，只给调查者一个题目，由调查者和被调查者就该问题自由交谈。

②实地观察法：是在自然环境下对当时正在发生的事情进行观看、倾听和感受的一种政策研究手段。

③非参与观察法：也称为局外观察，它不要求研究者直接进入被研究者的日常活动。观察者通常作为旁观者了解事情的发展动态。

④参与观察法：研究者深入到所研究对象的生活背景中，实际参与研究对象的一些与政策过程有关的生活过程进行观察。

（2）二手资料的收集与分析方法有：【选择】

①内容分析法：对与政策过程有关的文献内容进行客观、系统和定量描述的研究技术。

②二次分析法：对与政策过程有关的现有资料进行再次研究，即直接利用其它研究者的相关原始资料进行新的政策研究。

③现存统计资料分析法：在利用各种官方统计资料的基础上进行的政策研究。

3、公共政策的研究视角和路径：

（1）公共政策的系统分析方法；（2）公共政策的矛盾分析方法；

（3）公共政策的历史分析方法；（4）公共政策的比较分析方法；

（5）公共政策的个案分析方法；（6）公共政策的经济分析方法；

（7）公共政策的制度分析方法；（8）公共政策的价值分析方法。

04 公共政策学的概念体系★★

公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念；次级概念；边际概念。【选择】

1、核心概念：是政策分析中不可或缺的概念。反映公共政策这一动态过程的本质和运动规律的概念集；出现错误将最终导致决策失误或得出错误的研究结果。

2、次级概念：是核心概念的子概念和从属性概念；它是公共政策学的研究不断深化的表现；如外交政策、国防政策、教育政策等。

3、边际概念：是从其他学科引进或移植过来的概念；为公共政策学提供了理论和方法论基础；如完全理性模型、有限理性模型、系统分析等。

第二节：公共政策学的产生、发展与中国化

05 古代的政策研究★

1、史官制度与古代中国的政策研究

进入西周时代，“巫”“史”的职责渐渐有了分化；“巫”指生来就有神秘能力，可以通神的人；“史”则负责有关国家大典的文字记载、册命起草、法令归档管理和史册撰写。中国最早的史书《尚书·周书》，实际上是周天子一系列重要决策的记录，蕴含着珍贵的政策思想。

2、策士制度与古代中国的政策研究

士作为中国古代社会的一个特殊的只是人和思想者阶层，是春秋、战国时代所特有的。可以说策士是中国历史上最早而且才华横溢的一批政策研究者。先秦诸子百家的论著，如《管子》、《论语》、《墨子》、《孟子》、《荀子》、《韩非子》、《吕氏春秋》《商君书》、《国语》、《国策》等，有许多篇章堪称政策研究的杰作。李斯《谏逐客书》，其政治思想即时在今天对于我们的人力资源政策如何因应人才的跨国流动形势，也有其参考价值。

3、谏议制度与古代中国的政策研究

在历朝历代林林总总的上书中，有一些是政策设计、政策分析和政策评估的杰作。如汉代贾谊的《论积贮疏》和《陈政事疏》、晁错的《论贵粟疏》和《备塞劝农疏》。唐代韩愈的《谏迎佛骨表》，宋代王安石的《本朝百年无事札子》等。

4、科举制度与古代中国的政策研究

欧洲中世纪的中期和晚期随着城市的发展，才培养出在财政，战争，法律三大领域中拥有专门知识并向统治者提供政策建议的政策分析人才。

06 从产业革命到20世纪前半期西方国家的政策研究★★

1、18-19世纪西方国家的政策研究

封建主义的社会经济形态的衰落与新的生产力、生产关系的生长，要求国家的基本政策具有新的政策理念和政策选择的取向。产业革命和科学技术的急剧进步，为人们从经验和定量方面研究公共政策提供了新的条件和手段。

2、20世纪前半期学科孕育的历史条件

（1）系统论、信息论、控制论（三论）的产生【选择】

①系统方法：按照事物本身的系统性，把对象置于系统的运行过程中加以考察的一种方法。

②信息方法：运用信息的观点，把系统看做借助于信息的获取、传输、处理和输出以实现有目的的运动的一种研究方法。

③反馈方法：在研究控制系统时运用反馈概念来分析和处理问题的一种基本方法

④功能模拟方法：指根据模型和原型之间的某种相似关系，用模型来模拟原型，通过模型间接地研究原型的内在规律的一种实验方法。

三论的后续研究所取得的一项重大的发展，就是20世纪70年代开始形成“大系统论”。“三论”和“大系统论”奠定了决策科学，包括公共政策学在内的理论和方法论基础。

（2）决策科学的形成

决策科学是以现代科学手段与分析工具研究决策原理、决策程序和决策方法并认识和把握正确决策的规律的综合性新兴学科。分为个体的、群体的和组织的三个层次。决策科学与公共政策学之间是一般与个别的关系，前者取得的所有重要研究成果，都直接成了公共政策学的内容。

（3）行为科学的形成和行为主义政治学的进展

行为科学产生于20世纪30年代的美国，孕育于管理学领域。行为科学的宗旨，就是解释、预测、控制人的行为，以利于达到群体和组织预期的目标。

（4）凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大

凯恩斯是英国著名经济学家，代表作《就业、利息和货币通论》。凯恩斯主义主张抛弃自由放任政策，扩大国家的经济职能，实行国家宏观调控，干预经济体系的运行。凯恩斯主义的出台被奉为政府制定政策的依据。

07 学科的诞生与发展★★★

1、公共政策学的诞生【选择】

（1）公共政策学诞生于20世纪50年代，1951年，美国著名政治学家勒纳和拉斯韦尔的《政策科学：视野与方法的近期发展》一书面世。该书首次提出并界定了“政策科学”这一概念。这本书被誉为是“政策科学的开山之作”，“公共政策学的经典著作”，并被人们认做公共政策学诞生的标志。

（2）公共政策学的创立者是拉斯韦尔，他也是政治行为主义学派的先驱者和重要代表人物之一。

（3）自公共政策学诞生之日起，由拉斯韦尔等人倡导的行为主义就是这个学科的主导范式。与此同时，主要由西蒙创立的、自管理科学（主要是公共管理学）领域里成长起来的决策科学、行为主义也同样是其主导范式。

2、公共政策学的初步阶段

（1）20世纪60年代后期，从事政策研究的学者，以德洛尔为代表，对拉斯韦尔等学者倡导的行为主义方法论做了全面的批评。从此，公共政策学的发展进入第二个阶段。标志是德洛尔的《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学：概念与使用》、《政策科学构想》的出版。

（2）公共政策学发展的第二阶段取得的成就：【选择&简答】

①方法论的多样化；

②对政策过程研究的重点转变——重点由原来的政策制定转向政策执行、评估和终结，政策周期；

③对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视；

④公共政策比较研究开始起步。

3、公共政策学的近期发展

20世纪90年代以来，取得了以下进展：【选择】

（1）课题选择的新取向——伦理取向；管理取向；政府改革取向。

（2）方法论的非科学化——以主观的研究方法（研究决策者主观的思维方式或倾向的）取代客观的研究方法（寻求客观真理）。

（3）公共政策学的建制化——学会的成立和专业研究刊物的问世、专门研究机构的建立、大学教育中专业与课程的设置。是学科成熟的外在标志。

08 公共政策学的引进及其中国化★★

1、公共政策学的引进

把公共政策学引入中国，台湾早于大陆，最早引入这门学科的是中兴大学法商学院（今台北大学）、台湾大学和政治大学。中国大陆高校系统中最早成立公共政策研究机构的是北京大学。

2、公共政策学中国化的进程与方向

构建有中国特色的公共政策学学科体系，是这门从国外引进的新学科的发展方向，要在以下几个方面努力：【选择&简答】

（1）强化研究者的主体意识；

（2）重视对政策哲学的研究；

（3）重视本土资源；

（4）重视当代中国公共决策实践，大力开展实证研究，从中抽象和构建公共政策学的概念、范畴、理论与模型。

第三节：为什么学习公共政策学

1、是为了改进政策系统，提高政策质量。公共政策的制定和执行是公共权力机关的基本活动，这种活动的出发点和归宿应当是人民群众的根本利益。

2、是为了教育群众理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，以适当的方式向公共组织特别是公共权力组织提出政策建议。学习和研究公共政策学是对群众进行政策教育的一种基础性的、行之有效的方式。

3、是为了推动社会科学和自然科学各学科的研究工作具有公共政策研究的取向。

第二章 公共政策与政策工具

第一节：公共政策的含义、类型与功能

01 什么是公共政策★★

1、按照概念界定的侧重点不同，有不同类别的定义：

（1）侧重于政策主体。艾斯顿认为：从广义上说，公共政策就是政府机构和周围环境之间的关系。

（2）侧重于政策方案。拉斯韦尔和卡普兰：公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。

（3）侧重于政策结果。伊斯顿把公共政策界定为对一个社会进行权威性价值分配。

（4）倾向于综合。克鲁斯克的定义：“政策系统的产出，通常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现。

2、综上所述：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。

3、具体内涵：【选择】

（1）公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特征。

（2）公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现。

（3）公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系。

（4）公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。谋求公共利益的实现是公共政策的灵魂和目的，虽然事实上几乎每一项政策实施的结果总是一部分公民受益而另一部分公民受损。

（5）公共政策是一种权威性的价值分配方案。

（6）公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。

02 公共政策产生与发展★

1、公共政策的产生：必须具备的三个初始条件或者说三个核心要素：公共问题的形成；公共决策机关的产生；公共强制机构的出现。【选择】

2、公共政策的发展在四个方面的表现：

（1）公共政策问题形成中的公民参与。

（2）现代国家和政府制度的基本理念是：主权在民。

（3）公共政策领域向社会管理方面的大规模扩展。

（4）以政策过程的民主化和科学化来保证政策质量。

03 政策类型：从内容特征上划分★★★

公共政策的内容特征指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系。

1、以同一政策体系中各项政策之间是否存在着涵盖与衍生关系划分：【选择】

（1）元政策：或者叫总政策，是政策体系中管总的或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体用以指导一定历史时期全局性行动的高度原则性的指针。

（2）基本政策：针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策，就是基本政策。基本政策是元政策在某一领域或方面的延伸和具体化；同时它又是该领域或方面的元政策。

（3）部门政策：为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则，被称作部门政策。它是针对特定而具体的政策问题做出的政策规定。

2、将同一政策体系中各项政策从时间和空间相结合的角度划分：【选择】

（1）战略：是政策主体在一个较长的时间阶段上所要达到的主导全局的根本目标以及为目标的实现所作的资源配置和行动步骤的设想，也可以称之为宏观决策或者大政策。如《论持久战》。

（2）策略：是政策主体对某一特定形式制定的具体的行动路线。策略又被称作“中观决策”。

（3）战术：为达到一定的战略目的，在一定的方向上和一定的时间内解决某一局部问题的行动方案，又被称作“微观决策”。

3、依据政策内容的社会领域不同进行划分：政治政策；经济政策；社会政策（包括动政策、医疗卫生政策、社会保障政策、公共救助政策、人口政策、环境政策、宗教政策、移民政策等）；教育、科技、文化政策。【选择】

4、其他分类方法：【选择】

（1）以一项政策谋求达到的目标数量为标准划分：①单目标政策；②多目标政策。

（2）以政策主体决策时有无现行规范可遵循进行划分：①程序性政策；②非程序性政策。

（3）以政策是否改变客观对象为标准划分：詹姆斯·安德森划分为①实质性政策（如福利的支出或告诉公路的决定修建）；②程序性政策。

（4）以政策效果为标准划分：①物质性（或实质性）政策；②符号性（或象征性）政策，不需要花费很多财力物力，也不会造成直接利益分配，如爱国主义、民族自豪感。

（5）以政策协调社会生活的方式为标准划分：①分配性政策；②调节性政策（国家关于黄河流域有关省份在某段时间内如何使用河水的规定）；③自我调节性政策；④再分配政策（社会各阶级或社会群体中进行的财富转移）。

（6）由美国学者洛维为分析纽约市人事任免而做的一种类型划分：①分配性政策（如税额减免、军工企业获得政府订单等）；②限制性政策；③再分配性政策。

（7）以政策的结果是双赢还是一方所得为他方所失为标准划分：①零和博弈政策，胜者全得，败者全输（管制性政策和再分配政策属于零和博弈）；②非零和博弈政策，各有所得，各有所失；（自我管制性政策和分配性政策属于非零和博弈）。

（8）以同一政策的始创或调整为标准划分：①初始政策；②反馈政策。

（9）以政策结果的可预测性为标准划分：①确定型政策，假设的政策结果与实际结果几乎完全吻合(如全国统考制度)；②不确定型政策，难以预测二者吻合概率；③风险型政策，面临多个可能的政策结果(建立股票市场)；④竞争型政策，面对利益竞争，为达到自身目标所指定的政策（如国际舞台上各国政府制定的外交政策）。

（10）以政策主体希望的行为选择的范围为标准划分：①鼓励性（扩大性）政策；②限制性政策。

（11）以政策主体是否行为为标准划分：①积极性政策；②消极性政策(改革开放中对私企发展的重建和发展)。

（12）以面向未来还是面向现实为标准划分：①能动型政策；②被动型政策。

04 政策类型：从形式特征上划分★★

公共政策的形式特征是由公共权力机关的权力划分和权力配置决定的。

现代国家的政府在横向结构上的构成由立法、行政、司法三个子系统构成；在纵向结构上由中央(全国)政府、地方政府、基层政府三个层级构成。公共政策在横向结构上是由立法决策、行政决策、司法决策构成的，在纵向结构上是由中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策（乡政策，即乡镇政权在执行决策的过程中针对本辖区的具体情况所做的决策）构成的。【选择】

1、依横向的形式特征划分的政策类型：公共政策的横向形式构成是由当代世界各国的政治体制决定的。当代世界主要国家的政治体制可以划分为六种类型：以中国为代表的的人民代表大会制；以美国为代表的总统制；以英国为代表的议会制；以法国为代表的半总统半议会制；以俄罗斯为代表的的超级总统制；以瑞士为代表的委员会制。【选择】

（1）立法决策：中国的人大决策和美国的国会决策。

①中国人大决策的主要形式：宪法；基本法律；其他法律；人大决定。人大的四大职权：立法权；决定权；任免权；监督权。

②美国国会的权利分为：立法权；非立法权，立法权是美国国会的首要权利，非立法权主要是指国会对行政部门和司法部门的监督权。

（2）国家元首决策：总统制、半总统半议会制、超级总统制这三类国家，才存在总统决策。在半总统半议会制、超级总统制的国家中，总统决策与行政决策的界限是清晰可辨的，而在总统制国家，由于国家既是国家元首又是行政首脑，所以总统制的元首决策与行政决策间的界限是模糊不清的，美国总统是强有力的直接决策者。

（3）行政决策：指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。

①中国的行政决策：主要形式有：行政法规（以总理令的形式发布）；行政措施、决定和命令（以国务院文件形式或国务院办公厅文件的形式发布）；部门规章（大都以部长令的形式发布，须报国务院备案）。【简答】

②美国的行政决策：总统决策大多是行政决策。行政机构分为四类：内阁部；独立管制机构；其他独立机构；政府公司。美国联邦行政机构的决策有以下几种：对国会立法和总统决策的解释；制定规章条例；行政裁决。

（4）司法决策：

①中国的司法决策：我国的司法机关是政策执行和政策监控的重要主体，而作为政策制定的主体，其作用不大显著的。

②美国的司法决策：最高法院是公共政策的直接制定者。主要形式：司法审查；推翻先前的判决；司法命令。

（5）执政党政策：除了中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策。党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型：①中共中央与国家机构联名发布政策。②中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。③政府决策以党提出的政策原则为依据。【简答】

2、依纵向的形式特征划分的政策类型：国家机构划分为两个基本类型：单一制和邦联制。以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，公共政策类型可划分为：中央政策（国家政策）；地方政策；基层政策 。【选择】

05 公共政策与法★★

1、公共政策与法之同：【简答】

（1）在法治国家，公共政策的制定和执行主体与法的制定和执行的主体是相同的，即是公共权力机关。政策与法都是国家意志的表现，它们的权威性都源于国家合法地拥有强制力。

（2）都是调整人的行为即调整社会关系的准则。法和政策的社会作用都在于它们是国家进行政治统治和社会管理的工具。

（3）在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序。

2、公共政策与法之异 ：【简答】

（1）政策强调可行为性；法则强调对不可行的行为的可诉讼性。

（2）法的执行实行“不告不理”原则；政府却主动进行政策实施。

（3）法规定了人们的权利和义务；政策对象的权利和义务往往不对称。

（4）法的适用力求统一，强调法律明文优于法律精神；政策执行强调精神优于条文，实质重于形式。

（5）政策执行以国家强制力为后盾，如果没有法律依据一般不直接动用强制力；法由国家强制力保障实施，而且往往直接动用国家强制力来执法。

（6）都具有稳定性，但政策更为灵活。

（7）对社会各领域都有广泛的干预，但政策干预的范围更大。

3、公共政策与法的相互联系 ：【简答】

（1）政策是法的来源和动力，并且对法的制定和执行具有方向性的指导作用；

（2）法为政策提供保障，定型化为法律的政策具有更强的稳定性和连续性。

06 公共政策的基本功能★★★【选择&简答】

1、管制功能：政策主体制约、禁止政策对象不做什么。包括：积极性管制功能，使政策对象不能、不愿、不敢超出范围擅自行动，如高薪养廉；消极性管制功能，使政策对象发生违反规范的行为时，受到相应的惩罚，如国际贸易关系中的贸易报复措施。

2、引导功能：对人们的行为和事物的发展加以引导。

3、调控功能：对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制。

4、分配功能：具有价值或利益的分配功能。

第二节：公共政策的本质与基本特征

07 政策的认识论本质：理论与实践的中间环节★【选择】

政策兼具理论与实践的二重特征：

（1）政策与理论的基本关系：理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化。

（2）政策与实践的基本关系：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程。

08 政策的社会本质：公共性与偏好性的对立统一★★★

现代公共政策起决定作用的规定性：公共政策是公共权力机关为了一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。

（1）所谓一定目标，首先是据有公共权力的个人和群体从他们理解的公共利益出发所界定的目标；其次是这些个人和群体的社会性即他们的阶级。

（2）所谓社会资源配置，指的是政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。

（3）所谓社会价值的分配，指的是作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取的政策收益在不同的社会群体间的分布。公共政策的社会本质在于它是公共性与偏好性的矛盾体。【选择】

1、公共政策的公共性：公共权力机关为解决公共问题实现公共利益而制定的，这就是公共政策的公共性。【简答】

（1）这种公共性产生于公共权力机关的公共性。

（2）公共政策的公共性来自它处理的问题是大多数民众的问题。

（3）公共政策须以谋求公共利益为目的。

2、公共政策的偏好性：【选择&简答】

（1）政策过程对政策主体来说始终是一个选择的过程：政策问题的认定、政策方案的择定、政策工具的配置、政策的实施以及怎样进行政策评估等，所有的环节和功能活动的安排都是政策主体选择的结果，而每个选择都体现着政策主体的偏好。

（2）任何—项具体的政策都必须预设重点，没有重点就没有政策；而重点就意味着不同的个人和社会群体从这种政策的实施中或受益或不受益甚至受损、或受益大或受益小、或直接受益或间接受益、或近期受益或将来受益、显而易见，政策重点的预设体现的就是政府的偏好性。

09 公共政策的基本特征★★【选择】

1、政治性、权威性与强制性：公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则，因此，公共政策具有鲜明的政治性；公共政策是社会关系的调节器，公共政策的权威性是和它的政治性紧密联系在一起的；公共政策的权威性是由它的强制性决定的。

2、公共性与偏好性的对立统一：公共政策作为国家意志的体现，所表达和实现的利益，从应然层面来看具有公共性，从实然层面来看具有偏好性。

3、应然与实然的统一：公共政策是一个从实然（政策问题的客观实在性）到应然（政策规划、方案择优和政策合法化），再到实然（政策执行）的过程。

第三节：政策工具

10 什么是政策工具★

政策工具：指的是被设定为旨在实现一定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动、作为以及配置的人力、资金、设备、资源等手段。政策工具成为一个学术概念和公共政策研究的重要论题始于20世纪80年代。

11 政策工具的类型★★

1、两分法：美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆分出了规制性工具与非规制性工具；公共政策学家萨拉蒙和龙德根据传递系统的结构差异划分了政府部门直接提供与非政府部门提供；还有一些学者划分出：诱导性工具与规制性工具。

2、三分法：【选择】

（1）狄龙：法律工具、经济工具、交流工具；

（2）另一种划分：管制型工具、财政激励工具、信息传播工具；

（3）陈振明主编的《政策科学》将政策工具划分为：市场化工具、工商管理技术工具和社会化手段；

（4）最受我国喜欢的，是加拿大郝赖特和腊梅什采取的“政策工具光谱”法所进行的类型划分：自愿性工具、混合性工具、强制性工具。

3、四分法：【选择】

（1）哈内孔把政策工具划分成立法、委托服务、征税、说服四类形态。

（2）艾尔莫尔把政策工具划分成命令性、激励性、能力构建、系统变迁四类。

（3）休斯认为政府干预大多采用经济手段，从经济方面把政策工具区分为供应、补贴、生产、管制四类。

（4）丘昌泰把政策工具分为：管制类工具、财务类工具、沟通类工具、组织类工具。

4、五分法:对中国学者影响较大的五分法：

（1）史耐德和英格拉姆：权威式、刺激式（包括激励、收费、制裁、强制）、能力构建式、符号和劝告式、学习式。

（2）韦默和维宁：市场自由化、使用财政补贴和课税的方式改变诱因；建立规章制度；经由市场机制提供物资；提供保险与社会保障。

5、七分法:林德和彼得斯：命令条款、财政补助、管制、课税、劝告、权威、契约。

6、八分法：胡德使用信息、财政、权威、组织四种基本资源达到监督社会和改变行为两项目的。

 

第三章 政策系统与公共决策体制

第一节：政策行为者与政策系统

01 政策系统与政策行为者的关系★★

公共政策是政策系统输出的公共产品。政策系统的核心是公共权力，政策系统的运行就是公共权力的运行。【选择】

政策系统是指一个由政策主体和其他利益相关者，以及将他们与政策客体、政策环境联系起来的政策支持系统、政策反馈系统等组成的有机整体。所以说，政策系统的组成单位或者子系统是由政策行为者构成的。政策系统包括三大子系统，即主体系统、支持系统、反馈系统。【选择】

二者关系主要有：

（1）作为政策系统的基本构成要素，任何政策的制定、执行和反馈，都是相关政策行为者频繁互动的结果。

（2）政策系统又为政策行为者的存在和作用的发挥设置了框架和平台。

02 公共政策的主体与主体系统★★★

公共政策主体是相对于政策客体而言的，指的是那些在特定政策环境中直接或者间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者；公共政策主体分为直接主体和间接主体两大类。【选择】

1、直接主体：即公共政策的法定生产者。包括国家的代议机关（立法是其制定公共政策的基本形式）、行政机关、司法机关以及某些政体体制内的政党和军队领导人。

2、间接主体：即那些不拥有合法强制力，但能通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响力的个人、团体、组织、社群等。分为三类：（1）次国家政策行为者（政党、利益集团、公共舆论等）；（2）跨国政策行为者（跨国公司、欧洲联盟等）；（3）全球性政策行为者（世界卫生组织、国际红十字会等）。

3、政策主体系统，由各类政策主体相互作用构成的系统。包括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统 ：【选择&简答】

（1）政策制定系统，居于整个政策系统的核心地位，由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，组织和领导整个决策过程。基本功能：

①认定政策问题；②确认政策目标；③组织政策方案的设计；④主持审议备选方案并最终进行政策抉择；⑤完成政策合法化程序并正式发布政策。

（2）政策执行系统，是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策结果的系统。基本功能是：①为政策方案的实施做好准备；②有效实施政策方案；③分析和总结执行情况。

（3）间接主体系统，由政策的间接主体构成的。基本功能是：

①利益表达与利益综合；②提出公共问题；③影响公共政策制定；④影响并改变政策环境；⑤填补政策直接主体所无法达到的空间。

03 政策网络★★★

政策网络，即在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行为者围绕共同的、实际上是不断协商的信念和利益而结成的正式的和非正式的联系。【选择】

1、政策网络形成的原因主要有以下几个方面：【选择&简答】

（1）交流信息和意见的需要；（2）交换资源的需要；（3）结盟的需要；（4）追逐权力的需要；（5）协调的需要。

2、作为客观存在的政策网络的主要特征有：【简答】

（1）政策网络是现代民主社会里，由公共部门、私人部门和第三部门等多元、异质的参与主体组成的。

（2）政策网络的多元主体之间在资源等方面相互依赖，在特定的政策领域进行合作，以协调利益，实现共赢。

（3）政策网络的规模和边界并不是由正式的制度决定的，而是政策行为者对功能和结构认知的结果。

04 公共政策的客体与客体系统★★

公共政策客体的定义：是指政策发挥作用时所指向的对象或者说政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策；包括“人”和“事”。【选择】

1、从事的角度看，公共政策客体就是政策问题。

2、从人的角度看，公共政策客体是目标人群。即公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。

3、客体系统：由公共政策的客体组成的系统就是政策客体系统。

05 政策支持系统★★★

政策支持系统一般由信息传播系统、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成。健全和完善政策支持系统，是决策科学化、民主化的重要环节。【选择】

1、信息传播系统：比如情报部门、统计部门、档案部门、图书资料部门以及政策信息的咨询、监督、反馈部门。

2、政策咨询系统：也称“思想库”、“智囊”或“外脑”，通常由政策研究机构、政府与这些机构

的关系、咨询活动构成。

3、政策监控系统：是政策系统的一个特殊子系统，基本功能是：①建立政策监控标准；②监测政策绩效；③发现和纠正政策执行偏差。

4、政策评估系统：政策系统的一个基础子系统，五大构成要素是：①政策评估主体；②评估对象；

③评估目的；④评估标准；⑤评估方法。

06 政策环境与政策反馈系统★★★

1、政策环境：

公共政策是环境的产物。从一定意义上说，公共政策就是政策主体为解决自身与既定环境的矛盾而采取的行动。对于具体的政策主体系统来说，存在两种不同的政策环境：一种是政策系统所处的一般环境，一种是政策系统运行的具体环境，即工作环境。在政策系统所处的一般环境里，经济环境对于公共政策具有决定性的影响。【选择&简答】

（1）政策系统的一般环境即系统的生态环境，包括：①地理自然环境；②经济环境；③政治法治环境；④社会文化环境；⑤国际环境。

（2）政策系统的工作环境：是指政策系统在制定和实施某项公共政策的过程中直接地对政策系统的运行产生影响的政策环境。一国的现实国情是政策的工作环境。

2、政策反馈系统：政策反馈系统是将政策的主体系统与客体系统、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊子系统。多层次、多网络是其突出特点。

07 政策系统的运行★★

政策系统的运行的步骤：①利益输入，政策系统的运行以政策问题的形成为起点；②利益综合；③政策形成；④政策发布；⑤政策执行，公共政策的分配功能最终是通过政策执行来实现的；⑥政策反馈。【选择】

第二节：公共权力与公共决策体制

08 政府权力、政府职能与公共政策★

1、政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性。政府有政治统治和社会管理两种基本职能。政治统治职能是政府阶级属性的反映，社会管理职能是政府社会属性的反映。所以：

①公共政策是政府推行政治统治的基本工具；

②公共政策是政府实施社会管理的重要手段。

2、政府权力、政府职能决定政策的性质、类型与数量。

09 国家结构与公共政策★

国家结构形式主要分为单一制和联邦制两种。

1、单一制与公共政策：

单一制按照地域划分出普通行政区域（或自治区域）作为国家的组成单位。在单一制政权中，决策权力和权威合法地集中于中央机构。地方政府在中央政府的领导和监督下，在宪法和法律规定的权限范围内行使其决策权，因而其决策权的范围和效力是有限的。单一制又可分为：中央集权型（如法国）；地方分权型（如英国）。

2、联邦制与公共政策：

联邦制是复合制政府结构的主要形式，是由若干个联合起来的邦组成的联盟国家。联邦制国家的整体与部分之间的关系不是中央和地方的关系，而是决策权限不同的中央之间的关系。

10 政府能力、治理能力与公共政策★

1、政府能力：政府在其职责范围内，运用公共权力，正确地制定并有效地实施公共政策的能力，其内涵包括如下：【选择】

（1）政府能力与政府权力、政府职能密切相关。

（2）政府能力包括政策制定和政策执行两个层次的能力。判断政府能力的强弱在于政府能否在其职责范围内正确地制定并有效实施公共政策。

2、市场、政府能力与公共政策：

作为社会资源配置的基本手段，公共政策与市场的目的均在于满足社会需求。政府与市场的关系表明，人民对政府干预的需求在很大程度上是由市场失败所导致的。公共政策是政府意志的集中体现，是政府干预经济社会发展的重要手段。

3、治理、治理能力与公共政策：

（1）治理理论重新厘定了政府的角色，强调政府的调控能力。

（2）治理理论强调公共政策直接主体的多元化。

（3）治理理论强调公共决策权力运行的双向性。

（4）治理理论强调政府的政治责任。

11 公共决策体制★★★

1、公共决策权及其归属

权力是决策的基础，决策是权力的体现。公共决策权的适用和运行是一个动态的过程。最高决策权的构成及其归属决定了决策体制的性质和类型。

2、公共决策权的配置【选择】

（1）根据最高决策权所属人数的多少：

①首长制：即最高决策权为某人所独掌，并由其承担全部决策责任的组织体制。特点在于：政府最高首脑可以就政策问题向政府其他组成人员征求意见，但拥有最终决定权，并对这种决策负实际责任。

a.优点：决断及时迅速、果断有效。有利于使政府责任明确化、具体化，从而使政府的行政效能得到充分发挥。

b.缺点：容易导致权力滥用、压制民主、独断专行，从而使公共决策的科学化、民主化受到影响。

②委员会制：又称“合议制”、“会议制”即最高决策权配置给由两个以上的人组成的委员会，政策方案的最终择定由委员会集体根据少数服从多数原则进行。

a.优点：能够集思广益、吸纳多方面的意见，协调一致制定政策，有利于决策的民主化，也有利于激发委员们的主动性。

b.缺点：决策迟缓、责任分散、易于导致争功诿过，增加决策成本。

（2）根据决策权限的集中与分散程度：

①集权制：决策失误与决策权均集中于上级决策机关、下级依上级意志和指令行事。

a.优点：公共决策能够做到统筹兼顾、政令统一。

b.缺点：政策适应性差，不利于因地制宜，并易于导致上级决策机关的独断专行以及政策上的“一刀切”，压制地方积极性。

②分权制：在各自的管辖范围内拥有相对独立的决策权，上级无权干预下级。

a.优点：各级决策机构获得信息较为准确，能够因地制宜地进行决策，因而政策的针对性强。

b.缺点：由于各级决策机关从各自的利益出发分散决策，加大了政策协调的难度。

3、公共决策规则：【选择】

（1）全体一致规则：又称“一票否决制”。即所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞同票，或者至少没有任何一票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。

（2）多数规则：少数服从多数的原则，以得票最多的政策方案作为正式采纳的公共政策的择案规则。

多数规则的决策成本低于全体一致规则的成本。

4、公共决策体制的类型：【选择】

（1）总统制（美国）：由总统担任国家元首，同时担任政府首脑的制度。特点是以总统为行政首脑，行政机关从属于总统而非议会。

（2）议会制（英国）：政府首脑的权力来自议会（国会）的支持。特点是国家元首通常是仪式性职务，不享有实际的行政权。

（3）半总统半议会制（法国）：又称双首长制。特点是总统既是元首又有行政决策权，但决策权的行使有赖于议会多数的支持。

（4）超级总统制（俄罗斯）：议会的决策权只有立法；总统有权解散议会、决定议会选举和全民公决。特点是总统的决策权，较法国和美国的大。

（5）委员会制（瑞士）：委员主席就是联邦主席，即使政府首脑又是国家元首，任期一年，不得连任。特点是联邦一会不仅有立法权，而且有行政政策、方针决定权，是最高的行政领导机构。

（6）军人独裁制：通过发动政变而夺得国家政权的军队领导人实行的一种决策体制。

（7）人民代表大会制：当代中国实行的公共决策体制是由中国共产党领导的人民代表大会制。主要特点有：①全国人民代表大会是国家最高权力机关，不仅行使立法权，而且国家行政机关、审判机关、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。②民主集中制既是人大制度的组织原则，也是人大及其常委会行使决策权必须遵循的原则，即实行集体决策，按多数规则作出决定。③中国共产党的执政地位通过其对人大的领导来实现，即党的主张通过国家权力机关，变成国家的法律和政策，变成国家意志。

第三节：非政府政策行为者与公共政策

12 公共利益与公共政策★

1、公共利益的内涵：首先是利益获得者的群体范围，其次才是利益实现的程度。公共利益是最大多数公民的利益，而非最大多数公民利益的最大化。所以谋求和增进公共利益是一切政策的出发点。【选择】

2、公共利益的确定主要有以下三个视角：（1）直接利益与间接利益；（2）现实利益与未来利益；（3）形式利益与内容利益。

3、公共利益与公共代价：从政策的社会效果来看，利益与代价的对应关系存在四种基本类型：【选择】

（1）利益范围广、代价范围宽（社会保障。公共教育）。

（2）利益范围广、代价范围窄（环保政策、反垄断政策）。

（3）利益范围窄、代价范围广（残疾人政策）。

（4）利益范围窄、代价范围窄（最低工资保护等、强制医保）。

13 公民与公共政策★★

公共政策过程的基轴是公共权力与公民的关系。政府的政策须以公民为服务对象并对全体公民负责。

1、作为政策客体的公民

公共政策反映的只能是精英集团的价值观，而非公民的利益，整个决策过程的模式是“自上而下的”。那些认为公民更多地应作为政策客体而存在的理由：【选择】

（1）公民的真正意愿很难确定。

（2）公民的意见多属短见。

（3）公民参与成本过高，效率低下。

（4）公民参与会导致社会不稳定。

2、作为政策主体的公民

现代民主社会的政策过程不仅强调公民参与，甚至将其视为公共政策的基石。原因：【简答】

（1）整个政策运行过程都以公民为基础。

（2）公民参与政策过程，可加深其对政策意义的理解，还可增加他们配合政策运行的自觉性，提高政策的效力。

（3）政策过程的民主化、法制化要求公民参与。

（4）随着信息网络技术的发展，政策信息的获得将变得十分便捷，公民的素质不断提高，消除了参与过程所遇到的障碍，提高其参与效率。

14 公民社会、社会团体与公共政策★★

作为个体的公民。其影响政策的能力和水平在总体上仍是比较低的，这是因为：第一，普通公在参与过程中往往有一种无力感；第二，利益关联程度低；第三，个体公民缺乏参与政策过程所需要的信息。【选择】

1、公民社会及其主体要素——社会团体

社会团体主要包括：非政府组织、公民的自愿性社团、协会、社区组织、利益集团。其中非政府组织也称非营利组织。

2、公民社会、社会团体与公共政策

社会团体是公民社会的主体，也是公民社会利益的载体，具有非官方性、自在性、自愿性等特点。

对公共政策的作用：【选择&简答】

（1）政策信息沟通。

（2）影响并制约公共政策。通过利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督四大环节对公共政策发生影响。

（3）稳定公共政策秩序。

（4）角色替代。形成社会团第自我管理和自主的权力，解决一部分地方性公共政策问题。

3、在一定条件下社会团体对公共政策也有消极影响：【简答】

（1）社会团体关心管辖权限胜于关心正义。

（2）社会团体发展到一定规模时，必然采取排他性策略，漠视公共利益。

（3）加剧新的不平等并使之固定下来。

15 政党与公共政策★

政党与公共政策：政党是公共政策制定最重要的倡导者和政策理念最重要的提供者，公共政策在很大程度上可以被视为执政党的政策，对公共政策的制定有着举足轻重的作用。

16 大众传播与公共政策★★★

作为现代社会最为普遍的信息集约者、传播者和沟通者，大众传播影响到民众政治、经济、文化生活的方方面面，以至于马克思早在19世纪50年代就将其视为与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”。【选择】

1、大众传播与政策制定：

大众传播对公共政策的作用：【选择&简答】

（1）提出公共问题并推动问题认定：①监测环境变化，及时发现和提出公共问题；②促进信息交流，释放社会多元诉求；③制造“焦点效应”，催生热点公共问题；

（2）有效影响政策议程的设置：①推动公众议程尽快转化为政策议程；②价值取向和利益导向的引领者；③构建“第二现实”，指大众传播利用自己“敏锐的嗅觉”，通过频频报道和讨论某个问题，影响受众对该问题的内容及其性质的认知和态度，进而影响政策议程的建立。

（3）影响公共政策的抉择：大众传播能够在政府与民众之间架设一道有效沟通的桥梁，帮助政府及时了解公众的支持或反对情况，进而影响政府政策抉择。

2、大众传播与政策执行与监控：

大众传播对公共政策有效实施的作用：（1）为政策执行提供良好的舆论支持。（2）监督和控制政策执行过程。

3、大众传播与政策评估和调整：（1）及时收集和反馈公众对政策的意见。（2）以自己特有的方式进行政策评估。（3）推动公共政策的及时调整。