国策视点||从公共服务角度探析“租购同权”

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上明确指出，“坚持房子是用来住的，不是用来炒的”定位，加快建立多主体，多渠道的保障机制，租购并举的住房制度，使人民住有所居。住房和城乡建设部表示，通过立法阐明租赁方的权利和义务，保护租赁方的合法权利，并逐步使承租方享有与购买方相同的待遇。此举，被不少媒体概括为“租购同权”。2017年7月下旬，住房和城乡建设部等9个部门发布了文件，以加快人口净流入大中城市住房租赁市场的发展，并表明“此举是解决新公民住房问题的重要的方法”[1]。随后，广州，无锡，北京，杭州，成都，武汉等城市相继发布了相应的购房权政策文件。在早期加快住房租赁市场发展的政策的基础上，首批进行住房租赁试验的12个城市正在积极推广新政。住房租赁的实施已成为中国住房体系的重要组成部分。这一系列政策措施旨在促进中国住房市场的合理转型，并改变人们根深蒂固的住房观念。在此背景下，本文基于公共服务视角探索租购住房存在的本质差异以及实施租购同权中存在的难点，并基于问题提出相应政策建议。

在讨论租购住房中租赁住房与购买住房享受的公共服务之前，需要梳理与房屋相关的公共服务的范围和内涵，从现实出发，对比租购住房在享受公共服务上的本质差异发现主要存在以下几个层面的差异：社区服务权益、户籍权益、教育权益。

（一）社区公共服务

社区服务权益主要是指社区为居住在社区的居民提供的基本公共服务，其内容相对广泛，包括基本的社区活动，社区福利等方面。社区活动主要包括社区日常开展的安全教育、社区文化等活动。社区一般根据社区的实际情况和发展特点开展相应的活动。社区福利内容丰富，通常以实物和服务的形式出现。随着我国目前社会治理中心的向下移动，社区承担着越来越多的社会治理责任，同时他们拥有更多的社会公共资源。由于社区发展不一致，不同的社区在社区服务权利上会有更大的差异[2]。例如，由于某些社区距离医院较近，因此家庭医生服务和社区居民个人健康档案的建设相对完整。原则上，社区服务是为居住在社区中的居民提供的。出租人和承租人在社区服务权利上没有区别。但是，由于社区服务资源的差异，一些社区资源之间存在竞争，从而导致在提供社会服务时，优先考虑购房的社区居民。

（二）户籍权益

户籍制度和参与户籍的公民权益是我国重要的社会治理政策。从户籍本身的角度来看，户籍只是人口管理的一项政策[3]。但是，由于当前我国人口流动的增加，各地区之间公共服务的差异。户籍不再仅仅代表当地居民，更重要的是，与户籍有关的各种公民权利。购房和户籍之间有相对密切的关系。目前，除北京、上海、深圳等逐步放宽购房条件的城市外，多数城市仍将购房作为定居条件之一。户口登记目前与当地的基本公共服务有关。户籍涉及的基本公共服务包括教育、卫生文化、社会保障、生态环境、公共基础设施和其他领域。这些基本的公共服务构成了户籍制度。公共服务的包容性程度和水平与地方财政收入和经济发展水平直接相关。因此，从总体上看，购房户籍比租房更具优势，并享有更多公共服务，质量相对承租者来说较高，这也是人们更愿意在城市购买房屋而不是租房的主要原因[4]。

（三）教育资源

户籍制度是公共服务的门槛，受教育权是当前城市公共服务的核心。尖端教育资源的竞争是大多数家庭必须面对的挑战。教育具有公共产品和准公共产品的双重属性。就公共产品的属性而言，学校基本上可以为每个入学儿童提供相应的教育机会。但是，作为准公共产品，在教育资源方面存在一定的竞争。与城市（即学区）住房相关的受教育权的实质是对优质教育资源的竞争。学区的划分基于户籍和住房位置。根据就近上学的原则，学区通常以学校为核心划分周围的居民区[5]。包含在学区中的居民原则上可以入学，但是实际上，租赁者和购房者的子女并没有绝对平等的受教育权。这种情况是北京、广州等城市实施具体政策时的实际情况，在这些城市中，高质量的公立学校根据学生的等级来招募学生，第一档次：人与户合一，即户籍与房地产并存；第二档次：人户不合一，即户籍或房地产是二者之一；第三档：有租赁关系或居民居住证。当前，我国公共服务中的教育资源既不平等，也不自由，不能实现共享。如果不能平衡教育资源的分配，供求关系就不会发生根本变化，即使我国在不断发展租赁市场，增强市场活力，购房与租房所享有的教育资源权益之间仍然存在本质差异。

从新时期对“租购并举”住房制度建设的要求来看，实行“同租购权”具有积极意义，然而，政策要落地，需要采取多种措施。首先，要解决租赁市场中的住房问题，优化土地资源配置；第二，要加强法律建设，维护承租人权益，改善住房租赁市场条件；最后，在公共服务方面，提供支持性公共资源的充足性是实现“租购同权”的必要保证。必须从源头上促进社会公平的建设，增加相关的扶持政策，以扫清实施“购房平等权利”政策的障碍。

（一）优化土地资源的配置

（二）立法保障租房者权益，规范住房租赁市场

“租购同权”政策的重点是租赁市场，它的愿望是确保我国住房市场的健康稳定发展。以“租购同权”政策作为发展租赁市场的支撑措施，可以有效增强租赁行为吸引力。通过建设良好的租赁环境和扩大租赁市场，鼓励更多的企业参与租赁房屋的供应，逐步提高人们对租赁行为的认识，确保租赁市场的长期发展，最终实现我国住房结构的优化和转型。“租购同权”政策的核心含义是使房屋回归生活的本质，发展租赁市场是增强房屋的生活功能。当前，我国住房市场比较发达，租赁市场的发展和完善是当前的主要任务。健全的房屋租赁制度、法律法规是保护租房者权益的基础，也是有效执行“租购同权”政策的前提。为了实现“租购同权”，有必要加大开发住房租赁市场的力度，使租赁关系更加稳定。应该努力促进立法，使我国现行的房屋租赁管理制度更加合法化，确定租赁双方的权利和义务，并确保承租人和购房者平等。同时，为了政府的管理方便，应将租赁关系进行备案，从而使租赁关系更加稳定。通过严格执法和处罚，加强租赁市场运作的规范化，形成健康有序的市场体系，从而促进住房有效供应的增加，更好地满足市场需求。在租赁市场发达的国家，“租购同权”已成为常态，租房和买房还可以享受政府提供的公共服务资源。

（三）推动社会公平建设，增加相关配套政策

“租购同权”政策不能随便实施，关键在于实用的权威政策法规。满足基本条件后，应考虑相应的政策前景，实现“软着陆”政策需要相关的配套政策安排和法律保护。政策的执行需要法律的保护和配套政策的配合，不仅可以规范我国的租赁市场，而且可以保护租赁关系中各方的权益，进一步保护和明确“租购同权”政策。与发布的各种政策意见相配合，以保卫“租购同权”政策，以便更好地执行该政策。租购同权，以及如何从源头上解决租购同权的难题，有必要从根本上分析租购同权的本质问题。

1、优化户籍制度

户籍制度和购房的相互捆绑，是购房者和租购者公共服务有所差异的重要原因，这是“租购同权”重点。计划经济时代形成了户籍制度。出租和购买的权利与户籍和房产有关。如果不改变基于户籍分配公共服务资源的制度，那么“租购同权”的存在就是纸上谈兵。在户籍制度和经济发展还不匹配，公共服务资源相对匮乏的背景下，相同的租赁和购买权不允许承租人享有与出租人相对平等的权利。要实现“租购同权”，就需要改变公共服务资源分配系统。因此，在弄清租购权的实质性问题后，必须优化户籍制度，最终促进租购权的真正落地。

2、促进教育资源均等化

作为租赁房屋权利的公共服务性质的主要区别，教育资源可以通过特定的制度安排有条件地向租房者开放，然后逐步过渡到完全开放。以教育资源为例，在增加教育资源供应的同时，政府可以通过“转移支付”和资源流动等手段逐步缩小地区和地区之间的教育差距。在现有政策的基础上，发布进一步的规则或实施计划。对于竞争较少的普通学区，可以选择就近的居住地；对于竞争相对激烈的优质学区，可以在入学排名机制中逐步减少住房所有权。