新《土地管理法实施条例》解读九:采取“长牙齿”的措施强化违法用地法律责任

为了贯彻落实习近平总书记关于自然资源管理工作的重要指示批示精神和党中央国务院关于加强耕地保护的重大决策部署，新修订的《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》），大幅提高违法用地的罚款额度，进一步强化了违法用地的法律责任，加大惩戒力度，震慑违法行为。

原《土地管理法》及原《条例》都明确规定，禁止占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼，但法律法规均未设立相应的法律责任，实践中无法对占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼的行为进行处罚，严重影响耕地保护。永久基本农田是我们的“口粮田”“保命田”，近年来部分地区出现耕地“非粮化”倾向，一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘，忽略了永久基本农田种植口粮的主要用途，严重影响国家粮食安全。2020年11月，国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号），提出要明确耕地利用优先序，永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。

为了坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，《条例》增加了违法占用基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的法律责任，明确：“违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚”。

原《条例》是1999年实施的，距今已经20多年了。20多年来，我国经济社会快速发展，当时确定的违法处罚标准，已经远远不适应新形势新环境的要求。从实践中来看，罚款额度较低导致违法效益远远大于违法成本。比如对非法占用土地的处罚，原《条例》规定的罚款额度是每平方米30元以下，有些地方针对部分项目行使自由裁量权，每平方米仅仅罚款一元或者两元，致使很多建设单位或者个人铤而走险，非法占用土地甚至是耕地进行建设，一旦违法行为被发现，即使进行了处罚，但违法者仍能获得高额回报。可见，20年前确定的罚款额度已起不到震慑违法行为的作用。

为此，《条例》修改过程中，在多个方面大幅提高了违法用地罚款的处罚额度：

一是增加了在临时使用的土地上修建永久性建筑物的罚款标准，按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款。

二是设定买卖或者以其他形式非法转让土地违法行为的罚款下限，由原来的“违法所得的50%以下”修改为“违法所得的10%以上50%以下”。

三是调整集体经营性建设用地入市的罚款额度，从原来“非法所得的5%以上20%以下”调整为“违法所得的10%以上30%以下”。

四是大幅提高占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的处罚额度，从原来“耕地开垦费的2倍以下”提高到“耕地开垦费的5倍以上10倍以下”，同时明确破坏黑土地等优质耕地的，要从重处罚。

五是调整拒不履行土地复垦义务的罚款额度，从原来的“土地复垦费的2倍以下”调整为“土地复垦费的2倍以上5倍以下”，同时，对临时用地不履行复垦义务的做了特殊规定。

六是大幅提高违法用地的罚款额度，从原来“每平方米30元以下”提高到“每平方米100元以上1000元以下”。同时，还明确了在国土空间规划确定的禁止开垦的范围内从事土地开发活动的，按照违法占用土地进行处罚。

七是大幅提高拒不交还土地的罚款额度，从原来“每平方米10元以上30元以下”提高到“每平方米100元以上500元以下”。

按照《土地管理法》规定，买卖或者以其他形式非法转让土地以及非法占用土地的，在处罚方面区分是否符合土地利用总体规划，符合规划的，没收新建建筑物和其他设施，不符合规划的，一律责令限期拆除。在责令限期拆除方面，《土地管理法》第八十三条进行了明确规定，要求建设单位或者个人必须自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，不自行拆除且在法定期限内又不提起行政诉讼的，作出处罚的机关可以申请法院强制执行。而在没收方面，一直没有明确的规定，尤其是自然资源主管部门没收后如何处置的问题，基层反映比较强烈。一方面，由于自然资源主管部门没有行政强制权，没收后无法对建筑物内人员和物品进行清退；另一方面，没收后建筑物及其他设施如何进行移交，移交到哪个部门，也没有明确规定，基层实践也各不相同。

为了有效解决违法建筑的没收问题，《条例》专门增加规定：县级以上人民政府自然资源主管部门没收在非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，应当于九十日内交由本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置。

一是关于法的溯及力问题。由于新条例提高了违法行为的处罚标准，基层工作人员对如何适用新的处罚标准还有疑问。笔者认为，按照《立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。同时，《行政处罚法》第三十七条也明确了行政处罚“从旧兼从轻”的原则。“从旧兼从轻”原则是行政处罚的基本原则，但也有例外。在实践中，有的违法行为有连续或者继续状态，违法行为终了之日法律、法规、规章做出了修改或者废止，此时应当适用新的法律、法规、规章。实践中看，如果违法行为发生在2021年9月1日前，但当事人未主动消除违法状态，违法行为连续、未终止，延续到2021年9月1日后，则应该按照新的处罚标准进行处罚。

二是关于自由裁量权问题。《条例》规定的新的处罚标准区间较大，如何确定具体的处罚标准，各地还有疑问。根据《行政处罚法》第十四条的规定，地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出具体规定。因此，省级政府应当根据本行政区域实际情况，尽快出台相应的细化标准，指导基层工作实践。