观点 | 张天佐:中国共产党土地政策的百年历史回顾与启示

发布于 2021-10-07 09:35

作者简介

张天佐，现任农业农村部总畜牧师、农村合作经济指导司司长。

历史是最好的教科书，历史的经验和教训是人类宝贵的财富。中国共产党的百年历史，是一部为真理而求索的历史，是一部中华民族从站起来、富起来，迈向强起来的伟大复兴史。百年历史中，“政策和策略是党的生命”。从党的百年历史看，土地政策不论是在革命时期、建设时期，还是改革开放时期，都对中国革命、建设和改革开放取得伟大成就发挥了极其重要的作用。认真学习、总结、传承和发扬党在制定和执行土地政策过程中形成的做法经验，对于我们进一步提高认识，增强把握新阶段土地政策的能力具有十分重要的意义。

土地是农业之本、财富之源，是人类赖以生存的基础，与人们的生产生活息息相关，历史上每一次涉及土地制度的变革都会对经济社会产生深远的影响，成为朝代更替、时代发展的重要因素。我国几千年的封建社会，就是一个以土地为主的农业社会，土地归私人所有，土地成为财富的主要来源和象征。以土地为基数的皇粮国税，也是统治者的主要经济来源。历史上，由于皇权配置、世袭承继、私有兼并等原因，土地大多集中在贵族和地主手上，“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”。拥有土地的不同，表现为财富的不同。历朝历代随着贫富差距的不断扩大，由量变到质变，最终往往导致农民起义，推动封建王朝兴衰更替、循环往复。

到清朝末期，我国已由封建社会沦落为半殖民地半封建社会。为救亡图存，孙中山提出“三民主义”，并于1911年10月领导辛亥革命，结束了统治中国两千多年的君主专制制度。在践行“三民主义”过程中，第一次将土地上升到公民权利的高度，提出了“平均地权”“耕者有其田”等主张，但由于触及了国民党代表的地主阶级利益，加上采取了较为温和的改革办法，土地改革成效甚微。

中国共产党成立以后，以毛泽东为代表的共产党人深刻意识到土地对于农民的极端重要性，根据不同历史阶段的现实条件、社会矛盾和形势任务，不断调整完善土地政策，为革命胜利、国家建设和改革开放等奠定了坚实基础。从苏区的“耕地农有”到抗战时的“减租减息”；从土改时期的“耕者有其田”到社会主义改造后的“农民集体所有”；从改革开放的“家庭联产承包责任制”到中国特色社会主义新时代的“三权分置”，走出了一条具有中国特色的土地革命和土地改革的成功之路。总的看，党的土地政策在建党初期、抗日战争、解放战争、建国初期、农业合作化、人民公社、改革开放和中国特色社会主义新时代等各个阶段，都具有鲜明的时代特征。

建党初期（1921-1937年）：

土地革命

这一时期，面对反帝反封建的形势任务，党采取了土地革命的方式，没收地主和富农的土地，将其分给贫农和中农，目的是建立并扩大农村革命根据地，巩固工农政权。

1924年1月，国共两党形成合作，建立反帝反封建的统一战线，开展北伐战争。在此期间，党领导农民群众建农会，“打土豪，分田地”，农民运动得到了快速发展。1927年，国民党反动派发动反革命政变，国共合作破裂。8月7日，党在汉口召开紧急会议，确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针。之后，党在深入调查研究的基础上，逐步形成了符合中国国情的土地理论和政策，并采取土地革命、武装斗争的方式，实现并保护农民的土地权益，得到了农民群众的热烈拥护。

在理论层面：以毛泽东为代表的共产党人在进行了大量的农村调查的基础上，形成了《中国农民中各阶级的分析及其对于革命的态度》《国民革命与农民运动》《湖南农民运动考察报告》《寻乌调查》《兴国调查》等调查报告，提出了“农民问题乃国民革命的中心问题”“谁赢得了农民，谁就会赢得中国，谁能解决土地问题，谁就会赢得农民”等论断，为党的土地革命路线和政策提供了理论支撑。

在实践层面：1927年9月9日，毛泽东领导发动秋收起义，在攻打长沙受挫后，率领部队到井冈山，创立了第一个农村革命根据地，并在根据地开展了土地革命。此外，党还在赣西、赣南、闽西等地广泛发动群众开展土地革命，建立红色政权，并于1931年11月在江西瑞金成立了中华苏维埃政府。

在法律层面：比较有代表性的有三部法律：1928年12月，毛泽东主持制定了井冈山《土地法》，规定“没收一切土地归苏维埃政府所有”。1929年4月，毛泽东主持制定了兴国《土地法》，规定“没收一切公共土地及地主阶级的土地”。1931年11月，中华苏维埃共和国颁布了《土地法》，规定没收地主、富农、反革命及农村公共土地，以“最有利于贫农、中农利益的方法”按人口或按劳力平均分配。可以看出，随着形势的变化，土地法的内容也在不断调整，土地革命的对象更加明确，土地革命的方式也更具针对性。这些法律的制定与完善，不仅全面总结了土地革命的成功经验，也为后来土地法的制定提供了借鉴参考。

通过土地革命，广大农民分得了土地，他们也认识到党是为劳苦大众利益而奋斗的，因此积极拥护土地革命、拥护共产党，纷纷参加红军，形成了鱼水相依、血肉相连的党群关系、军民关系。伴随着土地革命广泛开展，党在农村扎下了根，农村革命根据地和革命队伍不断巩固壮大，从此走上了农村包围城市、武装夺取政权的革命道路，中国革命不断从胜利走向胜利。

抗日战争时期（1937-1945年）：

减租减息

这一时期，面对共同反抗日本帝国主义侵略的形势任务，党将土地革命政策转变为减租减息政策，目的是为了建立起最广泛的抗日民族统一战线。

1931年，九一八事变后，日本发动侵华战争。毛泽东提出民族矛盾已经上升为主要矛盾，要同国民党合作建立抗日民族统一战线，共同抵御日本帝国主义的侵略。为了促成国共合作，1937年2月，中共中央在《致国民党三中全会》电中提出，“停止没收地主土地之政策，坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领”。1942年1月，中共中央作出了《关于抗日根据地土地政策的决定》，明确提出“我党在各抗日根据地实行的土地政策，是抗日民族统一战线的土地政策，也就是一方面减租减息一方面交租交息的土地政策”。2月，发布了《关于如何执行土地政策决定的指示》，要求没有实行减租减息的地区，迅速实行减租减息。随后各抗日根据地开展了大规模的减租减息运动。

减租减息政策在各抗日根据地成功实施，对调动一切可以调动的抗日力量，形成抗日民族统一战线发挥了重要作用。一是减轻了农民所受的封建剥削，密切了农民与党的关系。二是激发了农民群众抗日积极性，党领导的人民军队从抗日战争爆发时的几万人，激增到抗战结束时的120万人，还有220多万民兵。三是保障了地主和富农对土地的所有权，调动了包括地主、富农等在内的各方面人士的抗日积极性，巩固发展了抗日民族统一战线。

解放战争时期（1945-1949年）：

耕者有其田

这一时期，党在延续一段时间的减租减息政策之后，为了夺取全面胜利和建立政权，在解放区开展了土地改革，目的是废除封建土地制度，建立耕者有其田的土地制度。

1945年8月15日，日本投降。之后，国共两党和谈失败，解放战争爆发，阶级矛盾上升为主要矛盾。我们党根据战争形势的变化，适时调整土地政策，主要经历了减租减息、耕者有其田两个阶段。

减租减息。抗日战争胜利初期，为了巩固解放区，党继续实行减租减息的土地政策。1945年11月，毛泽东强调：“我党当前任务，是动员一切力量，站在自卫立场上，粉碎国民党的进攻，保卫解放区，争取和平局面的出现”。为了达到这一目的，“目前我党方针，仍然是减租而不是没收土地。”

耕者有其田。随着解放战争全面爆发，特别是人民解放军进入战略进攻阶段，减租减息的土地政策已不能适应中国革命迅速发展的形势，也不能满足农民群众彻底翻身解放的要求。1946年5月4日，中共中央发布的《关于土地问题的指示》提出，我党应坚决拥护群众从地主手中获得土地，实现耕者有其田。由此，将减租减息政策改变为耕者有其田的政策。1947年9月，在刘少奇的主持下，党在西柏坡召开了全国土地会议，研究制定了《中国土地法大纲》，提出“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”，拉开了土地改革的序幕。此后，各解放区组织发动群众，控诉地主，惩办恶霸，分配土地，迅速形成了土改热潮。

通过土地改革，劳动人民实现了政治上的解放和经济上的独立，充分调动了亿万农民的革命热情。据统计，三大战役共动用民工880多万人次，大小车辆141万辆，牲畜260多万头，粮食8.5亿斤，战场上的子弹、炮弹和粮食，都是人民群众夜以继日运送的。正因为如此，中国人民革命军事博物馆解放战争展厅的主题写的是“人民的胜利”。历史充分证明，人心向背关系党的生死存亡，赢得人民支持，党就能够无往而不胜。

新中国成立初期（1949-1952年）：

农民所有、家庭经营

这一时期，党在全国推行并完成了土地改革，彻底废除了封建土地所有制，建立了农民土地所有制。

1949年10月1日，新中国成立。但在当时，占全国人口一多半的新解放区还没有完成土地改革，严重阻碍了社会生产力发展。1950年6月30日，中央人民政府公布施行《土地改革法》，提出废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。此后，党在新解放区开展了轰轰烈烈的土地改革运动。到1952年底，全国大陆基本完成了土地改革。通过土地改革，包括老解放区在内，全国约有3亿无地少地的农民无偿获得约7亿亩土地。

土地改革的完成，彻底消灭了地主阶级土地所有制，农民真正成为了土地的主人。这从根本上解放了农村生产力，激发了广大农民的生产积极性，促进了农业的迅速恢复和发展。1952年，全国粮食总产量由1949年的2200多亿斤增加到3200多亿斤，增长了45%；农民收入较1949年增长了30%以上。此外，不少农民盖新房，添置生产资料，购买各种消费品，生活水平得到了明显的改善和提高。

农业合作化时期（1952-1956年）：

农民所有、合作经营

这一时期，面对建立社会主义国家的形势任务，党在坚持土地农民所有的前提下，发展互助组、农业生产合作社，完成了农业合作化，实现了农业社会主义改造。

1952年底，土地改革基本完成，恢复国民经济的任务顺利实现，朝鲜停战谈判双方在主要问题上达成协议，战争可望不久结束。在这样的背景下，党提出了过渡时期总路线，提出要在一个相当长的历史时期内，基本上实现国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。

农业的社会主义改造，实际上在过渡时期总路线提出前就已经启动。1951年，中共中央通过了《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，提出“这种劳动互助是建立在个体经济基础上（农民私有财产的基础上）的集体劳动，其发展前途就是农业集体化或社会主义化”。1953年12月，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，提出“以土地入股、统一经营为特点的农业生产合作社”“日益变成为我们领导互助合作运动继续前进的重要的环节”。1955年10月，中共七届六中全会通过了《关于农业合作化问题的决议》，提出“面临着农村合作化运动日益高涨的形势，党的任务就是要大胆地和有计划地领导运动前进”，进一步加快了农业合作化，到1956年底农业社会主义改造基本完成。

在当时，不论是发展互助合作还是发展农业生产合作社，都坚持土地农民所有，“按劳取酬，按股分红”，农业合作化的优越性和成效也较为明显，当时的统计资料表明，合作社80%以上都是增产增收，并且一般都是互助组优于单干，合作社又优于互助组。

人民公社时期（1956-1978年）：

集体所有、集体经营

这一时期，面对加快建设社会主义国家的形势任务，党通过发展人民公社的方式，将土地农民所有转变为集体所有、集体经营。

为了尽快改变国家贫穷落后的面貌，党力图在探索社会主义建设道路中打开崭新局面。1956年6月30日，全国人大颁布《高级农业生产合作社示范章程》，规定入社的社员必须把原属于私人所有的土地及耕畜等交给合作社，由合作社集体所有；由集体统一组织农业经营活动；劳动成果完全依照“按劳分配”的原则进行分配。1958年8月，中央政治局扩大会议通过了《关于农村建立人民公社的决议》，决定在全国农村普遍建立政社合一的人民公社。随后，全国农村只用了一个多月就基本实现公社化。

人民公社实行土地集体所有、集体统一经营，一方面解决了一家一户在兴修水利、农田建设等方面的难题，同时采取农产品统购统销的政策，保障了城市农产品的供应，并通过工农产品价格“剪刀差”积累财富，支撑了国家工业化和城市建设，显示了集体的优越性；另一方面吃“大锅饭”、搞平均主义，严重抑制了农民的劳动积极性，致使农业生产长期停滞不前。据统计，1957年至1978年，粮食产量年均增长2.2%，农民人均收入20年间仅增加了33.3元，年均增加1元多。

改革开放时期（1978-2012年）：

集体所有、家庭经营

这一时期，党在坚持土地集体所有的前提下，赋予农户承包经营权，确立了家庭联产承包责任制，农村土地由“集体所有、集体经营”转变为“集体所有、家庭经营”。

1978年，安徽凤阳小岗村18位农民在一份不到百字的保证书上摁下了鲜红的手印，开始搞大包干。1980年9月，中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，提出在那些边远山区和贫穷落后的地区，可以包产到户，也可以包干到户。1982年中央一号文件，明确提出包括包产到户、包干到户在内的各种责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制。此后，中央连续出台多个一号文件，都强调要稳定和完善家庭联产承包责任制。到1986年初，全国超过99.6%的农户实行大包干，家庭联产承包责任制度在我国农村全面确立。

家庭联产承包责任制确立后，农村土地承包政策不断完善。1984年中央一号文件明确，土地承包期一般应在十五年以上。1993年，中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年。2008年，党的十七届三中全会决定强调，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，赋予农民更加充分而有保障的土地经营权。

为巩固家庭联产承包责任制的成果，国家从法律层面明确土地经营制度，保障其顺利实施。1993年宪法修正案指出，农村中的家庭联产承包为主的责任制，是社会主义劳动群众集体所有制经济。1999年宪法修正案指出，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。2003年实施的《农村土地承包法》，对土地承包经营权的取得、保护、流转等作出了详细规定。2007年颁布的《物权法》，将土地承包经营权确定为用益物权。2009年颁布的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，对农村土地承包经营纠纷进行调解和仲裁作出规定。至此，我国已建立了比较健全的农村土地承包法律法规体系。

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，符合国情，顺应民意，极大地解放和发展了农村生产力，充分调动了广大农民生产的主动性、积极性和创造性，农业生产迅速发展。全国粮食产量快速增加，1978年仅有6000多亿斤（6095亿斤），1982年超过7000亿斤（7069亿斤），1984年超过8000亿斤（8146亿斤），1993年超过9000亿斤（9130亿斤），1996年超过1万亿斤（10091亿斤）。

中国特色社会主义进入新时代

（2012年以来）：

集体所有、家庭承包、多元经营

这一时期，党顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，创立了“三权分置”制度，促进了土地流转和适度规模经营，是农村改革的又一重大制度创新。

随着农村劳动力大量转移，农业现代化水平不断提高，土地流转需求越来越旺盛。为适应这种发展需求，以习近平同志为核心的党中央在总结各地经验基础上，提出“三权分置”，实现了农村土地由“集体所有、家庭经营”向“集体所有、农户承包、多元经营”的转变。一是建立“三权分置”制度。2013年，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。2016年，中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对“三权分置”作出系统全面的制度安排。二是开展确权登记颁证。2014年中央明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。目前，全国2838个县、3.4万个乡镇、55万多个行政村开展了确权工作，将15亿亩承包地确权给2亿农户。三是土地承包期再延长三十年。习近平总书记在党的十九大上宣布，第二轮土地承包到期后再延长三十年。目前，正在分批开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作。

实行“三权分置”，实现了农民集体、承包农户、新型农业经营主体对土地权利的共享，使我国农村基本经营制度焕发出新的生机和活力。截至目前，家庭承包经营耕地流转面积达到5.55亿亩，各类新型农业经营主体快速发展，农民合作社超过220万家，家庭农场超过300万家，农业社会化服务组织超过90万个。

党的百年土地政策历史表明，土地问题始终是关系大局、事关成败的关键问题。土地和农民的关系问题是革命和建设的重大问题。党取得的每一个阶段性成功，都和土地政策密切相关，走的一些弯路，有的就是因为土地政策出了问题。赋予和保障农民的土地权益，是调动农民积极性和创造更多财富的根本出路。纵观党的土地政策，主要有四个方面的启示：一是土地政策是中国共产党发展壮大的基础。党在各个时期制定的土地政策，不仅开辟了其生存和发展的空间，也巩固壮大了革命和建设的依靠力量。正因如此，毛泽东强调：“农村土地政策是中国共产党赖以发展的基础”。二是土地政策要与经济社会发展阶段相适应。党根据不同时期的形势任务，审时度势，顺势而为，在不同阶段制定了具有鲜明时代特征的土地政策，为党取得革命和建设的成功起到了重要作用。因此，制定土地政策要立足于国家发展历史阶段，契合国家发展战略目标，发挥政策最大效应。三是土地政策要符合生产关系适应生产力发展的客观规律。土地政策从表面看是调整人地关系，从深层次看是调整生产关系以适应生产力发展的需要。实践表明，凡是适应生产力发展要求的土地政策，就可以激发农民的积极性、主动性和创造性，从而促进生产力的发展；否则，就会阻碍生产力发展。四是土地政策要始终维护好农民的土地权益。农村问题的核心是农民问题，农民问题的核心是土地问题。农民权益得到维护，则社会繁荣、百姓安居乐业。因此，制定土地政策必须始终把维护好、实现好农民权益作为出发点和落脚点，决不能损害农民的利益。

习近平总书记高度重视土地问题，作出了一系列重要指示批示，在小岗村农村改革座谈会上强调，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系；在中央深改委审议《深化农村宅基地制度改革试点方案》时指出，要坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。当前，农村土地包括承包地、宅基地、集体建设用地等，涉及的利益主体更加多元、利益关系更加复杂，既有历史问题、又有现实矛盾，我们要深入贯彻习近平总书记重要指示精神，认真总结历史经验，从政治、经济、社会等多个角度来谋划土地改革，蹄疾步稳、有序推进，在重大问题、重大原则上把好法律法规关、公平公正关、道德风险关，切实维护好农民权益和农村社会和谐稳定大局。

END

编辑：叶莉荣

责编：赵小帅

来源：《农村工作通讯》2021年第17期

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