邢华 邢普耀:强扭的瓜一定不甜吗?| 对话佳作082期

邢华 邢普耀：在对纵向干预的作用进行研究时必须要十分谨慎，避免纵向干预成为横向合作推脱的借口，也要避免其成为上级政府随意干预的理由。是不是说所有“强扭”的“瓜”都会结出“甜蜜的果实”呢？我们的结论是否定的，纵向干预失败的例子比比皆是。而新安江的试点为什么能获得成功呢？这里面有三个重要的因素：

一是“摘瓜”的时机很重要。不是所有的跨域合作都需要中央政府的干预，如果制度很完备，地方政府间完全可以通过自组织机制解决合作问题，合作的风险很小，那么这个时候中央政府非要强扭这只瓜，自然是不会甜的，所以中央政府的策略性行动是有条件的。

二是“摘瓜”的方式很讲究。中央政府如果一声令下而不顾各方利益诉求，结果大抵都不会好。新安江试点的成功之处就在于它经过了长期的酝酿和反复的沟通，充分考虑到了上下游的利益，设计了双向补偿机制，很好地解决了“谁应该补偿谁”的大难题，体现了刚柔并济的特点，才没有损害这只瓜里的甜蜜基因。

三是“摘瓜”后的处理也很重要。中央政府促成新安江合作后，并没有马上撒手，而是“扶上马，送一程”，让地方政府间的合作充分地孕育出来，然后干预力度才逐步退坡。

这个案例给我们的启示在于：中央政府在跨域合作治理中需要摆正自己的位置，注重引导和发挥地方政府的主导性作用，充分释放合作潜力，才能避免“强扭的瓜不甜”。在新安江试点的案例中，纵向干预不仅没有带来我们通常认为的副作用，反而产生了积极的正能量，这是应该加以认真总结和进行理论提炼的。

邢华 邢普耀：我国的中央政府掌握最终的政治和行政权力，能够从国家整体角度为地方政府合作搭建平台，制定有助于合作的制度规则，并根据跨域合作的风险状况策略性地运行这些治理工具。一般而言，让地方政府走到谈判桌前，这个过程是最难的。地方政府都要为所在辖区争取最大化利益，这无可厚非，然而如果各方都只为自身利益考虑，就无法实现共同利益的目标，这就是典型的制度性集体行动困境。

怎么解决这个问题呢？有些横向机制可以发挥作用，比如建立合作联盟，通过增加社会资本和信任，逐步形成共识。然而这个过程可能会比较漫长而且充满不确定性。此时，中央政府的权威型干预和信息型干预往往能起到很好的作用。中央政府的策略不是直接介入各方利益的分配过程，而是跳出具体问题，从更加战略的角度“要求”或者“指引”地方政府主动地转变合作态度。比如高层领导的批示、重点督办议案、上级调研等，它们一方面传递了国家希望推动流域合作治理的政策信号，另一方面施加了国家层面的政策压力，地方政府在识别了这些信号和压力后，会比较主动地走到谈判桌上来。在谈判过程和合作执行过程中，中央政府的激励型干预和权威型干预可以缓解上下游政府间的利益分配，防止“搭便车”和投机主义行为，这些机制一方面构建了各方利益诉求相互协调的具体规则，另一方面建立起权威的契约执行的第三方执行机制，保障了契约达成及顺利执行。

总体来看，权威型干预给予地方政府以政治和行政压力，激励型干预构建了激励相容的制度安排，信息型干预传递了国家和高层领导的政策信号，它们根据跨域合作的实际情况适时地进行组合使用，推动了地方政府的合作。

邢华 邢普耀：案例发生的时间跨度大，实质上对研究是有利的。一方面，较长的时间跨度带来了丰富的案例细节，这使得我们可以从更为宏观的全貌来进行案例分析，以避免落入“只见树木不见森林”的窠臼。另一方面，较大的时间跨度也反映了各方的观点足够异质且具有持续的矛盾特征。这些特质使得我们更易观测到各方分歧的症结点。除此之外，如果我们跳出时间维度而从空间维度的来看，虽然新安江是一个跨省合作的案例，省级行政区是其主要分析单位，但处于省界的市级行政区更是跨省合作的直接受益者。这使得我们不仅可以获取省级层面的资料、也可以获取市级层面甚至区县层面的资料。这些多样的信息在一定程度上为资料收集提供了更多渠道。从技术上看，要善于使用相关报纸资源全文数据库。这些数据库中包含了大量当年的新闻和报道。这些新闻和报道不仅具有当年的时效特征，也带有当时各方的利益诉求。善用该类历史档案资料，对于分析时间跨度较大的案例具有较大帮助。

在协调一、二手资料方面，我们可以通过前期准备、访谈策略和分析策略三个角度保证案例分析的真实性和有效性。首先，针对不同的采访者，受访者的回答是不同的。如果想要尽量保证受访者回答的真实性，采访者就要先让对方认为你是一个“内行人”。这就需要在进行实地调研和访谈前进行大量的历史、背景和文献资料的学习工作，以提升受访者对采访者的信任和重视程度。在这个过程中，采访者也可以粗略的勾画出案例发生的过程，并明确其中有待详尽的部分，为接下来的访谈明确重点。其次，在访谈的过程中，采访者可以基于前期文本资料勾勒出的基本框架，有目的性地向受访者求证其中的细节。这里可以尽量让受访者讲故事，而不是简答的回答问题。通过寻找故事和文本资料的交集，在确保真实性的同时揭示案例背后的机制。最后，在分析策略中，尽量寻找不同文本资料之间，以及文本资料和访谈资料之间的交集，并尝试寻找不同证据之间的逻辑链条。这个过程可以让多个研究者以“背对背”的方式同时进行。

不过这位读者提出了一个非常重要的问题，就是当跨域合作的参与主体具有不对称性的特点时，可能会对纵向干预的作用方式产生一定的影响。例如在赤水河流域生态补偿中，贵州省主动牵头组织云南省和四川省建立生态补偿机制，在这个过程中，贵州对于赤水河流域环境质量的考量是比较多的，三省在合作意愿上的确存在不对称性。这种由某省牵头的做法在现实中面临着许多挑战，贵州省也急切地希望中央出面解决问题。由牵头省向上呼吁与各方分别向上呼吁，这两种运作方式有何区别，其内在运行机制如何？这还有待于进一步的观察，这也是未来研究的一个很有趣的课题。

邢华 邢普耀：中央政府与省级政府最大的区别在于，中央政府掌握国家政治与行政权力，是国家整体性制度的供给者，需要站在国家整体的角度去考虑问题，更加侧重具有广泛影响力的战略性议题。中央政府的干预与省级政府的干预的区别：

一是合作议题的复杂程度不同。跨省合作与跨地市合作的复杂性是不同的，跨省合作的地域差异性更为突出，涉及的因素更为广泛，具有战略性和示范性特征，中央的干预更加谨慎。

二是纵向权力博弈特征不同。中央与省级政府之间的权力博弈与省级以下地方政府的权力博弈是不同的，通常，由于基层政府的博弈能力有限，政策的贯彻执行相对会比较顺利，所以纵向干预的效果可能更加明显。

三是纵向干预的政策工具不同。中央政府可以在产权规则等基础性制度层面出台政策，其影响机制更加长远；省级政策可以制定地方性法规，但它要受到国家整体性制度安排的约束。当然地方政府实践会产生政策扩散效应，这对于中央政府制定政策也会产生积极影响。

邢华 邢普耀：选择纵向干预的要点在于对合作风险进行正确的分析和判断。合作风险受到三个方面的影响：一是合作议题的特征，我们之前发表在《政治学研究》的文章“我国区域合作治理困境与纵向嵌入式治理机制选择”提出了四种合作类型，这些类型中蕴含的矛盾和风险是不同的，需要有针对性地采取不同的治理机制。二是合作所处的制度环境，例如新安江流域试点时，国家整体的制度安排还没有建立，也缺乏相关的成功经验，所以合作风险是比较高的，而当制度不断完善以后，合作风险就降低了，此时纵向干预的力度和方式就会随之发生变化。三是治理机制本身的特征，有些治理工具刚性很强，能产生立竿见影的效果，但持续性很差，运用这些机制的成本很高，得不偿失，而在有些情况下，柔性的机制根本解决不了问题，成本也很高，总之，“杀鸡不能用牛刀”，要选择最合适的治理机制，就是这个道理。

所以，纵向干预的方式不是一成不变的，合作的阶段发生了变化，合作的情势发生了变化，治理机制也会相应发生变化。但总体而言，在制度不完备和地方存在较大利益冲突的情况下，要迅速地启动一项合作，往往需要中央政府更大力度的干预。

邢华 邢普耀：河南和山东的“亿元对赌”与新安江试点初期的情况相比已经发生了很大的变化。在国家层面上关于流域生态补偿的制度不断完善，对黄河流域环境治理出台了整体性规划，各种生态补偿的成功案例越来越多。在这种情况下，当河南与山东面对流域环境治理的共同利益时，他们开展合作有章可循，这使得合作的风险大大降低。因此合作主要在两省之间自发进行。此时，合作的难点在于如何使协议得到顺利执行，主要解决水质监测、数据互认等监督执行问题。为了更好地推动流域环境治理，双方也应建立更多的交流沟通渠道，不断增加社会资本和相互信任，开展多层次的经济社会合作，为协议执行创造更好的制度环境。

邢华：近年来，跨域合作治理的研究更加注重挖掘中国制度背景下跨域合作治理的微观机制，出现了许多非常有启发性的研究成果。我想未来的研究大致有两个层面的发展趋向：一是对不同微观治理机制的深入研究，在横向合作方面，基于社会网络、契约关系和合作联盟等传统研究主题仍有许多议题值得深入挖掘，例如地方官员的流动与区域合作网络的构建、区域合作中的政策企业家或守门人作用、非正式协议或正式协议的动态关系、地方政府合作区域的创新等；在纵向合作方面，层级结构内的权力配置、行政监督、激励机制设计、垂直管理机构设置等领域仍存在许多急需揭开的“黑箱”。二是对特定议题的合作治理的实证研究，包括城市群治理、流域生态补偿、流域水资源综合管理、区域大气环境治理、碳减排的区域合作等这些议题也需要有针对性地加以研究。

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