中国儿童保护强制报告制度:政策实践与未来选择

一、研究背景及问题

（一）儿童虐待问题

近年来，我国侵害儿童的案件越来越多，呈明显增长趋势。纳入我国司法程序审理的儿童性侵案件，从2013年666例上升至2018年2479例，增长27倍。检察机关提起公诉侵害未成年人犯罪人数显著增长，2017年至2019年分别为4.75万人、5.07万人和6.29万人，2018年和2019年比前一年分别增长6.8%和24.2%（图1）。虽然纳入司法程序的儿童侵害案件逐年增加，但与实际发生侵害儿童事件总数相比占比仍然很小。由于儿童伤害事件具有很强的隐蔽性和隐私性，儿童本身不敢或不善于表达等特点，因此在侵害儿童案件的发现环节存在很大的困难。

侵害儿童事件发现不及时严重影响了打击犯罪和救助未成年人的效果。即使有些案件后来被发现，由于时过境迁，给侦查取证、打击犯罪带来很大困难，有的甚至因为证据灭失，让犯罪分子得以逃避应有惩罚。有些侵害儿童的案件没有及时发现和干预，长期积聚发展成极端恶性事件。例如，贵州毕节4名留守儿童自杀案、南京饿死女童案、广州亲生母亲长年虐待亲生女儿致死案等多起极端伤害儿童事件频频出现，暴露了我国儿童保护中报告和发现机制失灵的问题。因此，研究如何尽早发现被侵害的儿童，如何构建有效的儿童保护及防御机制，是当前未成年人保护工作的重中之重，也是政府与社会各界迫切需要解决的现实问题。

（二）已有研究概述

近年来，我国非常重视儿童权益保护，研究较多地集中在儿童权益保护、儿童医疗、儿童教育及儿童救助等方面。根据《儿童权利公约》，将儿童权利分为生存权、受保护权、发展权及自由权四类，其中受保护的权利包括免受身体或精神的伤害、虐待或忽视。一些学者认为建立未成年人保护强制报告制度是儿童虐待干预介入的第一步，有助于政府及时发现虐童行为，提高全社会的儿童保护意识，促进儿童虐待防治体系的完善。对于强制报告主体，大多数学者认为应该包括医务人员（含医生、护士等）、教师、居（村）民委员会工作人员、儿童福利机构人员等。对于儿童报告的执行，尚晓媛在研究澳大利亚儿童保护制度后认为，受到虐待的儿童得到保护的基本要素包括一个拥有必要权威的儿童保护机构、儿童保护程序和国家监护制度/替代性监护制度。在执行部门方面，一些学者认为应该由公安部门接受报告并出警，更多学者建议在政府部门中设置保护儿童权益的专门行政机构，由该机构专门负责强制报告制度的执行。为推动强制报告实施，学者普遍认为特定人员没有履行报告义务或履行报告义务不及时应承担行政责任或法律责任，恶意举报应该承担相应责任。

以上研究很有意义，但缺少对我国未成年人保护强制报告的理论分析和实践研究，有必要从强制报告的起源分析，总结强制报告的特征和类别，结合我国强制报告的司法实践和行政实践，采用政策分析和案例分析的方法，探讨如何通过强制报告制度进一步完善我国儿童保护体系建设。

二、儿童强制报告制度的理论分析

强制报告制度（Mandatory Reporting）是指从事和儿童有关工作的教师、医生、社会工作者等人员，发现儿童有受到虐待的迹象时，有义务向有关机构进行报告，由相关权威机构采取干预及安置等措施。接受报告的机构要为报告人保密，如果知情不报将承担相应的法律责任。以现代儿童观为理论基础，强制报告制度有助于政府及时发现虐童行为，提高全社会的儿童保护意识，促进儿童虐待防治体系的完善。

强制报告制度起源于美国，主要是应对严重儿童侵害问题，目的是把儿童从所处的存在问题的家庭和社区中拯救出来，避免继续遭受自身家庭或周边不利环境的侵害。1962年，美国儿童局制定了《示范报告法》（Model Reporting Law），引导各州建立强制报告制度。1974年，美国国会通过《儿童虐待预防和处理法》（CAPTA），要求各州建立儿童保护服务处，设立覆盖全国的儿童救助热线。这种做法很快得到其他国家认可和效仿，加拿大、澳大利亚、南非、菲律宾、印度、沙特阿拉伯、爱尔兰等通过立法建立了强制报告制度，其迅速发展成为保护儿童权利、减少虐童现象的有力武器。据预防虐待忽视儿童国际协会统计，欧洲地区的强制报告制度覆盖率达到了86%，美洲为90%，非洲和亚洲则为72%；有些国家强制报告制度不仅针对儿童虐待或忽视，还包括被怀疑受到虐待或忽视的老人及其他无自理能力者。

从起源与实践分析，强制报告制度具有多元性、强制性、操作性及系统性特点。第一，多元性。政府是儿童保护的主体，是建立和完善强制报告制度主要推动力量，但强制报告参与主体多元，需要社会各方面广泛参与。一般情况下，强制报告参与主体是最有可能接触未成年人和发现未成年人受侵害的人，如医生、教师、儿童工作者等与儿童相关的公共机构、公职人员及儿童福利相关人员。在欧洲，奥地利、希腊、芬兰、意大利、葡萄牙等规定强制报告的义务主体是社会工作者或教师等特定专业群体；然而，法国、丹麦、匈牙利、爱尔兰、立陶宛、瑞典和英国等规定强制报告的主体涵盖全体专业人员。强制报告制度的实践显示，邻居、店员、路上行人等是报告儿童虐待和忽视的主体。例如美国接收的儿童虐待报告大部分来自“爱管闲事”的邻居、店员以及偶遇的陌生人。

第二，强制性。强制性表明上报儿童侵害情况是法定义务，对于不报告造成严重后果的视情形予以行政或刑事追究。强制性是强制报告的突出特点，也是落地实施的制度保障。中国、美国、加拿大等多数国家要求报告正在受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险的情形，与此不同，部分欧洲国家规定只对已经发生或正在发生的虐待行为进行报告，而对于潜在的虐待行为没有做出规定。这些差异不仅与各国历史、文化、观念、理论、政治、经济等多种因素相关，还与儿童保护的理念、法律制度、社区以及家庭密切相关，这些因素影响并决定强制报告的制度设计及运行特点。

第三，操作性。强制报告必须由权威的政府机构主导，明确强制报告的内容和干预流程，使其具有可行性。在执行上，各国都根据本国政治社会情况，制定了相应的措施办法。比如，2000年日本《儿童虐待防治法》规定居民在发现儿童受到虐待时必须及时地向相关机构通报，机构获悉后则必须迅速采取相应的措施，包括在2日内当面确认儿童状态、在确认有虐待行为后对儿童进行临时保护等。

第四，系统性。多数国家意识到只有政府、社会协调，才能保障保护儿童的综合效果。强制报告制度不仅在于发现儿童受到侵害，而且重点在于发现之后采取的一系列干预行动，包括信息接收、立案、调查、评估、确认、干预等环节。这些干预措施涉及多部门、多领域，只有多方协调、统筹推进才能使遭受侵害的儿童得到及时的人身保护、心理治疗、司法救助等。虐待事件发现之后的介入和安置，是强制报告制度的核心和关键。

总之，强制报告制度存在参与性、操作性、强制性和系统性，只有在制度建设中突出这些特点，才能进一步健全和完善强制报告制度，充分发挥强制报告的作用，达到预期的效果。

三、我国儿童强制报告制度的实践

（一）儿童保护及发现机制的政策分析

在我国儒家文化和宗法制度影响下，传统社会巧妙地将养育和保护儿童的责任转嫁到家庭，儿童养育成为家庭的私事。直到1949年新中国成立之后，才正式从法律上确定了儿童的合法权益。例如，1950年《婚姻法》废除了漠视子女利益的封建制度，规定父母和子女相互有抚养教育、赡养扶助的义务，双方均不得虐待或遗弃，并严加禁止溺婴或其他类似的犯罪行为。之后在《婚姻法》1980年和2001修正案中，不仅延续了以上规定，还进一步明确了保护儿童合法权益。最早防治儿童伤害的专门法律是1991年通过的《未成年人保护法》，明确要求任何组织和个人对侵犯未成年人合法权益的行为都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。较早涉及儿童伤害报告的单行法是1998年《执业医师法》，要求医师上报与患者相关的伤害事件或者非正常死亡事件。虽然该法不是专门针对儿童侵害的法规，但包括了儿童被侵害致伤致死需要上报的情况。

随着我国对未成年人保护和儿童权益的重视，在实践领域进行了一些未成年人保护探索和试点。2010年，民政部、联合国儿童基金会合作开展了中国儿童福利示范区项目，在示范区每个村设儿童福利主任，监测和发现儿童情况，探讨建立起儿童福利递送体系。在“中国儿童发展纲要（2011—2020年）”中，明确提出了建立受暴力伤害儿童问题的预防、强制报告、反应、紧急救助和治疗辅导工作机制。2013年5月，民政部下发《关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》，在20个地区开展未成年人社会保护试点工作，要求建立受伤害未成年人发现、报告和响应机制，协调相关部门对漠视、虐待、遗弃未成年人等事件进行调查核实，收集保存相关证据，评估未成年人受伤害程度，为未成年人提供及时保护、心理疏导、法律援助等服务。虽然该通知没有明确提出强制报告制度，但是已经具备了强制报告的一些因素，可以作为我国强制报告制度的萌芽。为了贯彻落实国家对儿童保护的要求，各地民政部门进行了一些实践探索。例如，2013年8月北京市民政局下发通知，在北京3个区县开展未成年人保护工作，要求建立家庭、学校、社会和司法保护的联动衔接机制，建立监测、预防、发现、报告和干预机制。

未成年人保护涉及多方面，其中一部分体现在反家庭暴力上，反家庭暴力运动推动了儿童保护和强制报告的发展。2015年3月，最高人民法院等联合印发《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》，规定被害人及其亲属、朋友、邻居、同事以及村（居）委会、学校、幼儿园等单位或组织，发现家庭暴力后有权利也有义务及时向公安机关、检察院或法院报案、控告或举报。与以前的规范性文件相比，该规定比较详细。虽然将朋友、邻居、同事等作为报告的主体有待商榷，但是明确提出了报告主体的范围。反家庭暴力运动极大程度地推动了儿童保护的发展，我国通过扩大儿童保护促进家庭功能和社会关系的维系。2015年12月的《反家庭暴力法》规定报告责任主体为学校、医疗机构、居民委员会、村民委员会、福利机构及其工作人员，报告事项为在工作中发现遭受或者疑似遭受家庭暴力的行为，接受报告的行政机构为公安机关。该法具体规定了举报主体和举报内容，但聚焦于“家庭暴力”，没有涉及儿童家庭之外等领域或陌生人的侵害。而且反家暴的法规在内容上还是使用“报案”的方式，没有规定报案后干预及安置等内容，缺乏明确具体的流程和操作办法，且存在执行主体不清、执法力度不强、协调不足等问题。

正式使用并提出“强制报告机制”的全国规范性文件是2016年2月国务院颁布的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，其不仅明确提出了强制报告一词，而且还规定了强制报告行为的主体、报告内容和奖励措施。随后，一些部门制定了强制报告制度的实施办法或贯彻落实的通知，如2018年12月，教育部办公厅发布《关于进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》，将中小学（幼儿园）作为强制报告主体部门。2019年，民政部主办的“全国农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议联络员会议”着重强调了落实强制报告制度。该年12月，北京市通州区民政局联合区检察院、区公安分局、区司法局、区法院等单位联合印发了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》，具有了强制报告的很多特征。以上法规政策促进了强制报告制度的发展，然而由于宣传不够，操作性稍显不足，贯彻落实情况并不够理想。

强制报告制度建设的关键一年是2020年，3项重要的儿童保护制度设计相继出台。一是该年5月最高人民检察院等九部门联合发布《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》，明确国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员对侵害未成年人案件有报告的义务，规定了性侵、虐待、欺凌、拐卖等9类应当报告情形，对于发现这些情形的，相关责任主体应当报告。二是民政部办公厅下发《关于开展全国统一的儿童救助保护热线试点申报工作的通知》，确定了5个省（区）、14个市为全国统一的儿童救助保护热线试点，提出“统一平台、一号对外、集中受理、分级介入、限时办理、统一回复”的原则，目标是打造服务流程闭环化、服务体系网络化、资源链接高效化、系统功能智能化的“一站式”困境儿童救助保护热线服务综合平台。三是2020年10月修订《未成年人保护法》，从法律层面规定报告的责任主体为国家机关、居民委员会、村民委员会、密切接触未成年人的单位及其工作人员，报告事项为在工作中发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形，报告的部门是公安、民政、教育等。以上文件及法律的修订，具有里程碑式的意义，标志着儿童保护强制报告制度在我国全面实施。

（二）我国强制报告的运行机制

经过探索与试点，我国强制报告制度初步形成，并在司法与行政实践中形成了两种不同但又相互补充的类型。在司法上，最高人民检察院牵头建立侵害未成年人案件强制报告制度，以公安、检察院和法院等政法系统为主，以少年法庭为载体，通过司法审判与法律援助搭建司法保护体系。在行政上，民政部门推出了儿童救助保护热线（后并入政务服务便民热线），以未成年人保护中心为主体，通过联席会议搭建起儿童救助保护和关爱的服务体系。这两种类型与我国行政部门设置、主要职责及与协作方式相关。两者在基本原则、报告主体、报告事项和干预流程等方面，存在一些相似点，但也有一些不同。

第一，在基本原则方面，强制报告制度在司法领域和行政领域都是针对儿童帮扶诉求发现难、报告难、干预难、联动难、监督难问题，目的是加强对未成年人保护，有效防范、救助或惩治侵害未成年人的行为，保护未成年人身心健康，保障未成年人合法权益，这与世界大多数国家建立强制报告的目的相似。在同样的诉求之下，在司法上，强制报告侧重于及时有效惩治侵害未成年人违法犯罪行为，目的是对未成年人进行全面综合的司法保护；在行政上，强制报告侧重于拓宽儿童救助保护工作渠道，目的在于建立促进儿童全面发展的福利体系。这种侧重点不同，形成了我国强制报告在不同领域中的不同运行方式。与中国儿童强制报告制度不同，西方国家儿童保护大体可以分为医学模式与社会-法律模式，前者认为儿童虐待具有隐私性和不易发现的特点，需要医护人员临床调查以确定其特征并报告给儿童保护机构。但因为这种模式范围狭窄，预防儿童虐待的作用有限，所以强制报告从医学取向转为法律和证据取向，强调司法介入、保护及惩处。从20世纪90年代开始，社会-法律框架也受到质疑，认为儿童保护制度不仅仅要依据客观证据来制定，也应该考虑具体的文化习惯、社会伦理以及家庭关系，应该从更广泛的视角保护儿童合法权益，采取更具文化敏感性和更主观的方法，充分发挥政府、儿童家庭及社会的主体性。

第二，在报告主体方面，在司法上，强制报告明确规定报告主体为国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员及密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员。比如，2018年，杭州市检察院、杭州市公安局、杭州市教育局、杭州市卫计委四家单位牵头联合制定了《关于侵害未成年人案件强制报告制度的意见》，规定报告主体为国家机关、教育、医疗机构等单位及其工作人员。与此不同，在行政上，强制报告以热线方式，面向社会公布，任何人、单位都可以通过热线报告，报告主体广泛，但因为报告主体不明确，体现不出“强制性”的特点，也没有建立相应的责任义务机制，更没有涉及惩处和追责机制。这种方式与英国儿童保护干预相似，遵循的基本原则是人人有责和儿童中心主义，任何人都可以通过警察局、热线电话、儿童服务机构举报儿童伤害事件。但在地方民政部门探索建立儿童救助保护机制时，却对报告主体进行了规定。例如，湖南省政府发布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》中提出建立农村留守儿童救助保护强制报告机制，明确了学校、幼儿园、医疗机构、村（居）民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构对农村留守儿童受侵害行为要履行强制报告职责；深圳市宝安区在反对家庭暴力措施中，增加网格员、楼栋长以及物业管理员作为报告主体。大多数国家与我国司法领域的侵害未成年人案件强制报告制度相似，明确强制报告的责任主体包括学校工作人员、心理医生、邻居、儿童照护人士等。

第四，在干预流程方面，我国强制报告制度主张依法及时受理、处置，强调未成年人保护工作协调机制和多方联动机制。但对于怎样多方联动，两种类型有不同的表述。例如在牵头部门上，在司法上，提出人民检察院负责联席会议制度的日常工作安排；在行政上，要求充分发挥农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障领导协调机制作用，该机制由民政部门牵头。前者认为协调主体是公安机关、人民检察院，由其承担牵头的任务，委托或者联合民政部门或共青团、妇联等实施必要保护措施；后者强调民政部门要建立或明确专门机构及团队负责热线运行工作，除了民政系统上下联动机制之外，还提出加强与其他相关部门的沟通协调，积极争取公安、教育、司法、共青团、妇联等单位和组织的支持和配合。

为贯彻落实侵害未成年人案件强制报告，我国有些地方制定并出台了更为细化的工作流程，努力在司法和行政领域融合。比如，2019年12月，北京市通州区民政局联合区检察院、区公安分局、区司法局、区法院等单位联合印发了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》，明确提出建立区级层面的多部门协同转介机制，并对基层派出所、街道乡镇和社区落实强制报告事项的报告标准、及时受理和快速出警程序进行了明确规定。2020年，嘉兴市人民检察院等部门联合印发《侵害未成年人合法权益强制报告工作指引》，提出发现已经发生的未成年人遭受或者疑似遭受侵害的情形，应当在24小时内进行报告，规定了询问阶段和处理阶段的具体做法，比如，经核实认为存在未成年人遭受或者疑似遭受侵害情形的，应当及时向所在单位专门联络员报告；由专门联络员及时向公安机关报案，同时在民政部门联络员处备案。

四、我国儿童强制报告制度的问题及其成因

建立未成年人保护强制报告制度，是防止虐待儿童的重要方式。但由于我国强制报告建立不久，还不成熟，在参与性、操作性、强制性和系统性等方面还存在一些问题和阻碍因素。

（一）存在问题

第一，强制报告制度参与性不足。目前，我国强制报告社会力量介入较少，报告案例不多。一方面,强制报告制度宣传不足，公众报告意识不强；另一方面，强制报告制度缺乏支持制度与环境，报告主体对报告后的自身安全颇为担忧。如果没有健全的保护措施，报告人有可能会担心遭受打击报复而不愿主动报告。调查发现，当伤害责任主体是单位或机构时，影响强制报告的主要因素是担心报告会影响所在机构或单位声誉、内部考核、平安项目建设等。例如，对杭州市部分小学老师的调研发现，26%的调查对象发现未成年人受到家庭暴力、虐待、性侵的情况会选择报警，33.3%的调查对象选择报告上级主管部门；对于报告的后果，80%的老师认为报告上级主管部门、报警会扩大事态的严重性，带来不利影响。可见，报告责任主体的一些观念和意识不利于强制报告制度的推进。

第二，缺乏强制报告权威部门。由于还没有建立统一的强制报告体系，我国存在不同的工作方式，以致于在防治儿童虐待时难以做到有效整合。因此，在实践中相关机构协调统筹难度大，各部门之间资源与报告共享机制较弱。例如，当前农村留守儿童受侵害强制报告的主要受理单位是公安部门，但广大农村地区公安干警力量较为薄弱，无法直接对接每个农村留守儿童。

第三，奖惩机制不完善。虽然我国法律涉及了强制报告制度，但对于报告时限、报告方式、受理部门没有统一规定，对于不履行强制报告义务的法律后果规定比较原则化，所以强制报告制度的“强制性”没有体现出来。很多处罚措施并没有被严格执行，即使执行了，也仅仅是简单批评教育或训诫，未必能起到应有作用。

第四，制度体系不够完备。我国没有制定强制报告的流程和标准，相关规定散落于不同的法规政策文件中，协调难度大，执行力较弱。近年来，虽然各地陆续进行了一些制度化的探索，但受理的部门不统一，职责不清晰。比如，2020年最高人民检察院等九部门颁布的《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》，没有对协同部门职责范围作出解释，缺少对通报程序的规定，很难为儿童保护强制报告制度提供有力支持。

（二）原因分析

目前我国强制报告制度存在参与性不足，操作性不强，缺乏奖惩措施，系统性不高，协调性较弱等问题，分析产生这些问题的原因，就不得不承认社会政策是在一定环境中确立和实施的，所以研究强制报告制度，要分析该环境中的基本理念、目标群体、执行主体与实施条件等因素。

第二，传统文化的不利影响。一是受到儒家文化和家本位思想的影响，不少人认为家庭是保障儿童福利的主要单元，家长统筹负责孩子管教、成长、教育等各方面的事情，普遍认为家长对于子女有一定惩罚的权利，有些家长认为自己打骂孩子是天经地义的事情。二是在我国传统的观念中，存在“清官难断家务事”的观念，家庭事务很难判断，使报告责任主体对家庭暴力和儿童虐待事件视而不见。三是教育文化因素的影响。受传统教养习惯和观念（如“棍棒底下出孝子”“不打不成才”）的影响，很多家长使用暴力管教孩子，认为这是纠正孩子的不良习惯、避免孩子走上歪路的“好办法”。甚至在一些家长眼中，“打骂”被视为教育、纠正孩子的行为的方式。这种教育理念，导致社会对一些儿童虐待现象习以为常，不认为其是一种社会问题。比如，在2015年南京虐童案中，此前校方虽然发现男童身体伤痕，判断曾经遭受过殴打，但认为只是家庭教育观念的不同而没有过多干涉，没有及时制止虐待情况的持续发生。该案例反映出我国传统社会观念认为管教孩子是父母的权力和个人的“家务事”，不容外人置喙。这种观念影响了人们干预父母及亲属虐待孩子的行为，形成了不利于预防儿童虐待问题的环境。

第三，家庭功能的缺失。贵州毕节5名有父母的儿童在垃圾桶内中毒身亡，正是父母与子女分离造成的后果。在现代社会，随着家庭能力和功能的弱化，家庭保护能力不足、保护儿童失效成为一种可能的严重问题。比如，由于户籍等政策的影响，数量庞大的流动人口、异地夫妻、留守儿童造成儿童得不到全方位的照看。国家与社会存在诸多弱化家庭功能的潜在因素，若这些问题得不到有效解决，家庭越来越难承担起保护儿童的重任。

第四，未成年人保护和福利不完善。我国未成年人保护机构比较分散，力量比较薄弱，没有形成完善的评估体系、介入机制和协调机制。与此同时，当前我国强制报告制度分散在民政、公安、检察院、法院等部门，在很大程度上影响到了强制报告制度的连续性服务与成效。同时，一些政策性因素阻碍了儿童权益的实现，比如，生活在城市中的农村人口在购房、劳动报酬、教育、医疗等方面难以享受与城市居民同等的待遇，不能很好地解决流入地子女教育、日常照护、教育医疗等问题。

第五，社会组织参与不充分。社会工作、社会组织在儿童保护中具有不可替代的重要性，然而我国还没有充分发挥这些专业社会组织的作用，导致相关服务社会化发展滞后。此外，民间儿童保护组织还面临专业性不足、资源匮乏等问题，可能影响强制报告中社会力量的有效发挥。与此不同，西方国家非常强调以社区为本的儿童服务整合模式，如英国在2005年更新《儿童福利法案》，要求在地区层面加强儿童福利机构与其他社区社会组织之间的伙伴关系，加强与医院、学校等公共服务部门的有效连接与合作。

五、完善我国儿童强制报告制度的对策

（一）改变传统观念，达成儿童优先的共识

强制报告建立在现代儿童观基础上，认为儿童拥有作为独立主体的权利，与成人一样享有基本的人权与尊严。但不同于其他群体，儿童还未发育成熟，处于弱势地位，在身体、生活、情绪、心理等方面存在特殊的需求，应该受到特别的照顾和保护。现代西方国家确立了儿童最大利益原则和“国家亲权”理念，普遍认为儿童的成长和健康与国家命运密切相关，政府和父母一样要对儿童负有责任。例如，随着少子化危机加深，日本政府开始积极主动地承担儿童照顾责任。设立强制报告制度，预防儿童遭受虐待是国家对儿童的责任的一个具体体现，其做法是赋予与儿童接触密切的专业人员监督的权利与义务，并在父母未尽养育职责时向国家报告，在父母对儿童存在不当行为时介入干预，甚至剥夺父母的监护权，提供替代性照顾服务。可见，在儿童遭到虐待时，政府介入父母子女关系，承担起了保护儿童和监管家庭的责任。基于以上理论和逻辑，为了预防和发现儿童虐待现象，保证政府和社会的干预介入及时有效，需要改变传统观念，确定政府主导的理念，这是强制报告制度有效运行的前提。

（二）加强统筹协调，打通强制报告运行环节

促使强制报告制度落地并发挥实效，离不开部门协作与各环节的顺畅运行。目前我国强制报告受理机构主要有公安部门、民政部门和教育部门，所以在儿童保护工作实践中形成了多种报告渠道，如人民检察院牵头公安部门公布了110未成年人举报热线，民政部门设立了12349儿童救助保护热线（有些省份并入了12345政府服务热线），全国妇联开通了玫琳凯反家暴热线：16838198，还有地方开通了未成年人保护热线或性侵害电话。而且，在司法领域与行政领域形成了两种系统与运行方式，存在信息未共享、缺乏统一评估标准、部门衔接不畅等问题，影响了强制报告的效能。为避免多头治理导致部门之间职责不清和相互推诿，推动强制报告有效运行，一是明确建立强制报告的主管单位、内容、主体、奖惩及协作机制。在法律中明确儿童虐待不仅包含身体虐待和性虐待，而且也要把精神虐待和忽视纳入伤害儿童的范围。二是明确儿童保护的责任主体机构（Responsibility of Child Protection），通过立法授权儿童保护责任主体机构必要的职责、足够的权力、相应的资源和管理能力来帮助受到不当对待的儿童。三是有效衔接司法与行政系统，协调统一行动。协调合作是大多数国家的做法，如美国《儿童虐待预防和处理法案》规定法律执行部门与儿童保护机构为报告的受理部门，需要警察、儿童福利机构或儿童社工协调共同出动进行现场评估。我国台湾地区强调以整合性福利机制保护儿童权益。因此，需要通过统一协作，进行报告登记、评估规范、分类救助，在接受报告初步判断的基础上联合现场察看评估、联动干预，以充分发挥强制报告的发现与预防功能。

（三）扩大社会参与，明确强制报告的主体与责任

儿童虐待不仅仅是家庭的内部事务，而且是一个需要政府、儿童福利机构、社会组织、基层组织等机构和人员广泛介入和参与的社会问题。只有动员和鼓励与儿童密切联系的人员及时向相关机构报告，才能及时发现儿童遭受或可能遭受来自家庭、学校或社会的虐待。所以，国外强制报告的主体范围经过了一个不断扩大的过程。例如，在美国早期的规定中，只有医务人员是强制报告的主体，之后幼教、警察、社会服务人员等与儿童接触密切的专业人员也被纳入义务主体的范围，一些州甚至规定商业摄影、制片等行业的从业人员也负有报告的责任。而日本《虐待儿童防治法》规定，邻居等虐童事件的知情人亦有报告的义务。考虑到目前我国全社会的儿童保护意识还比较淡薄，民众对强制报告制度不太熟悉的情况，对报告情况进行区分，规定强制报告与自愿报告两类主体。一方面将医生、教师、儿童社工等机构工作人员列为强制报告主体，如果没有尽到应报告的责任，将受到相应的处罚；另一方面将邻里、朋友、店员等列为自愿报告的主体，鼓励他们承担报告的义务。虽然这两类报告主体都有可能接触儿童和发现虐童现象，但前者负有保护、照管或救助儿童的责任，后者没有管理和照顾儿童的法定义务。这样，在确定奖惩机制时，对具有强制报告责任的主体，没有按规定报告的，追究违反报告义务者的法律责任，这是“强制报告”的应有之义。例如，美国大多数州规定，未能报告和故意虚假报告为一种轻罪，一些州甚至把未能报告导致严重后果的、多次违反报告义务或故意虚假报告的行为规定为重罪。此外，未能报告的责任人在部分州还应承担民事赔偿责任。报告主体如果能够证明自身没有过错，则无须承担责任。通过强调报告主体责任，扩大社会参与，是强制报告制度良性运行的保障。

（四）细化操作流程，明确强制报告制度的执行机制

报告制度是儿童保护的第一步，围绕“谁报告、什么情况报告、向谁报告、报告什么内容、报告后如何处理”等环节，建立专门针对儿童保护的案件处理程序，以便充分发挥强制报告的作用。强制报告制度要与儿童保护结合起来，明确报告、接受立案、调查、评估、确认、干预（个案管理）等是其有机的组成部分。例如，英国一旦发生了涉及儿童的诉讼，儿童社会福利机构必定介入，不仅为儿童提供服务，还为家事法庭提供相关咨询和后期回访数据，再结合法官亲自对儿童的回访，确保对儿童权益的保护。无论是美国抑或是其他国家的强制报告制度，都不仅仅只是针对虐童行为发生时的报告行为，还包括了虐童行为发生后的调查、取证、处理和委托监护等流程。强制报告制度具有依法建立起来的完整组织结构，配备了相应的工作人员，其活动经费纳入了政府财政预算，这些条件保障了强制报告体系顺利运行。在我国强制报告制度建设中，最高检察院牵头，强调了儿童保护的司法部分，但进入司法的毕竟是少数，大部分儿童保护的内容需要在进入司法之前解决，这个就需要建立家庭和社区支持政策。通过项目资助、政府购买服务等形式，由专业儿童机构或社会工作者来提供服务。比如，通过其与社区居委会、学校建立密切关系，及时发现处于困境的儿童，并为之开展有针对性的个人服务和家庭服务，通过提升其家庭能力，最终保障儿童的权益。

（五）注重培训与宣传，营造良好的社会氛围

一是进一步加强报告责任主体的法律意识，通过培训宣传，使报告主体能够准确判断未成年人是否遭受不法侵害、是否有犯罪情况发生、及时有效固定证据等。二是加强强制报告制度的专项培训，让报告责任主体进一步认识到强制报告的重要性，知晓立法上的隐私保护，打消顾虑，明确报告方式及途径，提高责任主体的职业敏感性和报告的效率、效果。三是做好社会公众的普法宣传。由各级未成年人保护机构牵头，通过报纸、新闻、互联网等途径全面宣传强制报告制度，让人民群众理解强制报告制度的立法原意，培养人民群众的社会意识，让全社会都成为保护未成年人的发声者、监督者，只有人人伸出援助之手，才能保障儿童人身安全和健康成长。最后，充分利用现代信息技术。建立强制报告信息管理平台，开发便捷的报告方式，如APP、专用信箱和网站等，扩大受理渠道并保持渠道畅通。相较于传统的线下举报方式，线上程序即搜即用，渠道更便捷，大大降低了群众参与未成年人保护的门槛，同时还可以使举报反映的情况更清晰，以最快效率达到整合。