应验:风险社会中的公共危机治理

一  风险社会及其治理逻辑 

（一）风险：现代社会的常态

乌尔里希•贝克（Ulrich Beck）在《风险社会：新的现代性之路》一书中提出了“风险社会”的概念。贝克认为，风险就是一种应对现代化本身诱致和带来的灾难与不安全的系统方法。“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——‘风险社会’。”风险是相对于危机、灾难、威胁而言的，其核心特质就是现代性与不确定性。由此，贝克所定义的“风险社会”有如下特点：其一，人为性占主导地位。其二，不可控性明显。全球风险建立在科学、诱导性无知和规范性分歧的基础上。其三，非边界性突出。全球风险的原因和后果不局限于某个特定的地理位置或空间，它们大体上无所不在。其四，不可赔偿性。

风险的上述特征在当代社会中又被进一步叠加和放大，且无法用传统的方法来应对。以本次新冠肺炎疫情为例，从空间层面来看，疫情不以一个国家内部任何一个行政区划或任何一个民族国家为边界，它会影响每一个人，并会很快发展成全国性和全球性的风险和危机。约翰•霍普金斯大学新冠肺炎疫情资源中心实时统计数据显示，截至2020年9月10日，全球已有逾2800万人感染新冠肺炎疫情。从时间层面来看，风险具有很长的潜伏期。在“非典”暴发17年后，新冠肺炎疫情暴发，其间毫无征兆。埃博拉病毒自1976年在苏丹和刚果（布）首次出现后，反复肆虐非洲大陆。从社会层面来看，疫情可能的危害及其责任主体难以确定，它是多方行为综合的结果，传统的个人安全边界不复存在。

通过对风险社会特征的描述并结合新冠肺炎疫情的分析可以看出，风险的预测和评估不能局限于传统行政区划和民族国家范围内，对外生性风险要有充分的考虑和估计。因此，对风险的预防和应对准备应是长期的、经常的。现代风险使每个人都难以置身事外，它使整个社会乃至全球成为共同体。所以，对现代风险的控制更需要整体思维，更需要区域合作、全国合作和全球合作。因此，有学者从国家治理的角度进一步提出：“风险社会的来临及其挑战，将直接催生出风险国家（risk state）这样一种新型的后行政国家的治理体系。”

（二）治理：应对风险的新思路

“治理”一词源于拉丁文和古希腊文，其原意是控制、引导和操纵。R.A.W.罗兹（Rhodes）在《理解治理：政策网络、治理、反思与问责》一书中提出，“治理”是政府含义的一种变化，是一种新的统治过程。治理理论的产生与发展是与市场的失灵和政府的失效联系在一起的，是为补充政府管理和市场调节的不足而产生的一种新的管理方式。从行政管理（公共管理）学科发展的角度来讲，治理也是一种为了应对危机与挑战而产生的政府行政新范式。

20世纪上半叶的政府管理是强调管制的“利维坦”。以美国为例，在菲茨杰拉德的小说《了不起的盖茨比》中，描绘了纽约长岛的“纸醉金迷”与《禁酒令》（美国《宪法》第18号修正案，“伏尔斯泰得法案”）的颁布实施。事实上，自20世纪以来，美国的联邦政府和州政府全面加强了对商业活动的社会管制，通过了《州际贸易法》等法律，从此政府监管机构逐步取代法律诉讼，成为解决市场竞争、食品药品安全及垄断定价等问题的主要途径。此外，政府部门在社会服务、政治选举等方面，也出现了超越立法和司法机构的举措，政府规模逐步扩大。哈佛大学经济学家格莱泽（Glaeser）和施莱弗（Shleifer）将这一现象称为“管制型国家的兴起”。而近一个世纪也是行政管理学科从产生到快速发展的时期。1887年，威尔逊（Wilson）的《行政之研究》标志着行政学作为一个独立学科的确立。20世纪以来，行政学伴随着政府事务的膨胀而快速发展。事实上，正如沃尔多（Waldo）所概括的“行政国家”一样，行政的触手已遍及市民生活的方方面面。当然，管制行为本身并不能自然得出管制有效的结果。洛奇（Lodge）认为，因为管制型国家用规制代替合法化，忽视专家建议，反而往往无法有效应对危机。

20世纪70年代后的两次石油危机以及数字技术的快速发展，为政府转型与行政管理的发展提供了基础。一方面，生产部门和金融部门都进行了深层次的重组，包括企业外迁、就业不稳定和大规模的企业合并。新自由主义认为，国家过于臃肿，需要进行更多分权，这导致公共部门和私人部门之间的边界越来越模糊。政治家和学者们逐步意识到，在国际关系、经济调节与地方政权关系这三个方面，国家不再是一切事务的中心。另一方面，在新公共管理运动的驱动下，行政变成了管理，从而完成了行政学到公共管理的范式变革。也正是从那时起，治理的思潮开始涌动。罗西瑙（Rosenau）和泽皮尔（Czempiel）1991年出版《没有政府的治理》，罗兹1996年出版《新治理：没有政府的统治》，这些著作极大地推动了治理思潮在西方政治学、经济学和管理学界的流行。

（三）风险社会中公共危机的治理逻辑

前文已论述了当代社会“风险”的特点及政府管理进入“治理”的新阶段。因此，在风险社会中遵循治理逻辑，在面对公共危机时有效做好预防、应对与善后工作，就成为一个重要的课题。新时代以来，“治理”成为我国行政改革的重要领域和发展方向。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“治理”在我国被具体化为“治理体系”与“治理能力”两个概念。治理体系是指所有参与治理的主体活动的相互结合所形成的总体状态；治理能力是指各个治理主体，特别是政府，在治理活动中所显示出的活动质量。总的来看，治理的关键词是“多元主体”与“开放互动”，由此治理的内在逻辑包括治理主体的多元性、治理过程的动态性、治理方式的开放性与治理关系的协同性。

在风险社会中，治理的逻辑和风险的特点相结合。弗莱明（Flemig）、奥斯本（Osborne）和金德（Kinder）认为，风险管理的手段可分为硬管控和软治理两种。简言之，硬管控自上而下，强调效率；软治理自下而上或多元协调，强调沟通。风险社会中的公共危机治理按其所要达到的秩序目标，可以具体分为选择风险、分担风险、规避和减小风险三类。按应对的主体又可以分为国家机制、市场机制、公民社会机制三种。国家、市场和公民社会构成了预防、分散和减少风险的基本治理框架，它们相互支撑、制衡并弥补彼此的缺陷，为整个社会提供稳定的秩序，使个人、团体等行为者能够对自己的各种行为作出有依据的判断。而治理理论所强调的多元性、动态性、开放性与协同性为应对风险社会的病灶提供了破题的思路。国家治理体系和治理能力现代化的一个题中应有之义，就是妥善协调各方利益、回应各方关切、满足各方需求。

总的来讲，公共危机治理是一个动态的治理过程，也是一个渐进的学习过程。因此，公共危机治理应该包括预评估、跨学科风险评估、特征描述和评估、管理及沟通参与等阶段，并要加入风险沟通和参与的设计，以更好地应对复杂性、不确定性和模糊性这三个风险特征所带来的挑战。值得一提的是，风险的不确定性与其打破常规冲击力往往能催生创新。哈特利（Hartley）认为，风险与创新相伴相生，正是因为有了危机才产生了创新的需求和动力。对风险与创新的关系，奥斯本等人认为，公共部门及其职员要意识到，风险与创新相伴相生。因此，要正确对待公共危机并以此为契机加快政策创新。

二  公共危机治理的理论维度 

（一）公共危机治理的多主体维度

波兰尼（Pohnyi）在《自由的逻辑》一书中提出了多中心理论。他认为，社会有两种秩序，一是指挥的秩序，二是多中心的秩序。而奥斯特罗姆夫妇提出的“多中心”则是强调参与者的互动过程和能动地创立治理规则、治理形态。文森特•奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）在《美国联邦主义的意涵———构建一个自治的社会》一书中认为，多中心政治体制包括：有许多相互独立的自治单位；考虑他人后行动；以合作、竞争、冲突和冲突解决的方式运行。在《大城市地区的政府组织》一文中，奥斯特罗姆认为，“多中心”意味着许多决策中心，它们在形式上是相互独立的，相互之间通过竞争性的关系考虑对方，开展多种契约性和合作性的事务，或者利用中央的机制来解决冲突，在这种情况下，多个政治管辖单位可以采取连续的方式运作，其互动行为的模式是一致的，并且是可以预见的。以奥斯特罗姆夫妇为代表的印第安纳学派，运用多中心理论，对美国大城市地区的治理、公共池塘资源和美国的立宪秩序及公共行政体制等方面的问题进行了深入研究，并由此提出了一个包括多中心的公共经济理论、多中心的自主治理理论和多中心的立宪秩序理论、多中心的公共行政理论在内的多中心理论体系。

单一中心即政府，其逻辑是指挥的秩序。在传统上，政府是公共经济活动中最主要的主体，甚至是唯一的主体，由此形成公共经济主体单一化格局。在这种情况下，政府是公共经济活动和公共产品供给的垄断者。多中心则是指除政府以外，私人部门、社区组织、第三部门和国际组织等主体也参与到公共经济活动中，并成为重要的公共经济主体，由此形成公共经济主体多中心格局，遵循多中心的秩序。正如奥斯特罗姆指出：“每一公民都不是由‘一个’政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。……大多数公共服务产业都有重要的私人成分。”事实上，政府已经无法成为唯一的治理者，它必须依靠与民众、企业、非营利部门共同治理（Co-governance）与共同管理（Co-man-agement）。从主体来看，公共事务治理包括政府、企业、社区、第三部门、民众等多个主体。一般而言，政府的行为特征包括强制性、公共性、普遍性、责任性、使命性或动机性；企业的行为特征包括自主性、营利性、竞争性、多样性；第三部门的行为特征包括非营利性、组织性、自愿性、自治性、独立性。

改革开放以来，我国的公共管理也从单一中心的指挥秩序转变为多主体、多中心的新秩序。马骏等人认为，伴随着市场经济的发展，中国的国家建设不得不开始在市场化和社会自我保护运动这两个方向不同的“双向运动”的张力中展开，这就要求国家治理在上述两个不同的方向上进行重构。从主体来看，俞可平指出，改革开放后，民间组织的数量迅速增加、民间组织的种类大大增多、民间组织的独立性明显增强、民间组织的合法性日益增大。从模式来看，20世纪90年代末期以来，社会自我保护运动开始推动国家治理制度的重构，国家在继续推动市场经济发展的同时，开始采取行动解决市场经济发展带来的各种社会问题。敬乂嘉认为，中国在2001年加入世界贸易组织以后，为了避免阶层之间的冲突，满足逐渐成长起来的中产阶级日益增长的服务需求，中国政府需要同合作伙伴一道提供多元的新服务。政府至多提供财政支持，而不参加实际生产。社会资本、社会机制及社会组织更有意愿也更擅长处理社会事务和社区事务。此外，越来越多的财政资源注入社会服务合同外包中。对中国而言，国家的非营利组织政策面临着双重任务：一方面要保持控制，另一方面又要更多赋权。以本次新冠肺炎疫情为例，部分地方政府通过多元主体多中心的协同治理，取得了抗击疫情的良好效果。

（二）公共危机治理的协同性维度

协同治理，顾名思义就是“协同+治理”。事实上，正如前文所述，治理的一个核心理念和特征就是多元主体的参与。当然，协同治理不只是与主体的数量有关。安塞尔（Ansell）和加什（Gash）认为，一个成功的协同治理模型所需要的组成要素，包括冲突或合作的历史、参与的激励、权力或资源的不平衡、领导力及制度设计。此外，爱默生（Emerson）等人也提出了协同治理运作的模型，包括驱动力、治理体制、外部环境、行动和结果等要素。总的来讲，治理作为行政管理学科发展的最新范式之一，在一定程度上代表了政府公共事务管理的新理念与新行为。

沃克尔（Walker）按照跨域协同治理的难易程度，提出了跨域治理相对应的形式。概括地说，凡是涉及多主体、跨区域的治理都较为复杂。埃莉诺•奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）在《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》一书中用大量的案例证明，对公共池塘资源，人们能够进行有效的合作，形成目标一致的集体行动，解决“公地的悲剧”问题。但是，我们也必须看到，公共池塘资源只是公共事务治理的一个类型，不同国家、不同时期、不同情境的公共问题，乃至公共危机都对治理提出了巨大挑战。

伦敦一体化应急管理系统就是一种典型的公共风险的协同治理模式。伦敦的政府由大伦敦市政府、伦敦中心城市政府和32个伦敦自治市组成。大伦敦市政府与32个伦敦自治市政府和伦敦中心城市政府之间的关系并非上下级关系，而是合作和协调的关系。该系统由预测—评估—防止—准备—应对—恢复等环节组成（见图1）。

图1伦敦一体化应急管理系统

在伦敦一体化应急管理系统中，伦敦地方政府重视抗灾能力的建设，将社区、应急服务部门、地区或生命线工程部门纳入抗灾体系中，注重提升发现、预防、抵御（必要时）、处理各种突发性事件挑战和恢复的能力。大伦敦一体化应急管理系统的主要经验可概括为六个“结合”：正式法与非正式法有机结合、全国体制与首都体制有机结合、减灾预防与应对恢复有机结合、分工与合作有机结合、政府与社会有机结合、大灾预防和小灾预防有机结合。

（三）公共危机治理的整体性维度

理解协同治理首先需要明晰政府运行的过程。朱光磊从职能—机构—体制—过程这四个相互关联的维度来理解现代政府运行过程。他认为，对政府职能的研究，是整个现代政府理论研究的基石和逻辑起点。首先，围绕“政府”的一系列重要概念，包括政府机构、政府体制、政府过程，都是从对政府职能的种种理解规定中引申而来的，所以对现代政府问题的研究和对政府理论的解释，必然是从对政府职能的说明开始的。其次，不同的政府职能需要由相应的“机构”来承担，这就从“政府职能”的环节中，推演出了“政府机构”的环节。“机构”是一个总的概念，其中包括“机构数”“官员人数”“结构”。再次，“政府机构”之间的关系一旦被确定下来，就形成了特定的“政府体制”。立法、行政、司法等不同的机构，是依据一定的组织原则，通过承担相应的政府职责所形成的，具有特定的政治、法律关系的整体。最后，任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制，而且是一个过程。政府过程包括“意见表达—意见综合—决策—施政”四个基本环节和“监督—信息反馈”两个辅助环节。

政府运行过程客观上也会带来一系列结构性问题。新公共管理改革通过结构再造，形成了一种不同于传统官僚制的组织结构形式，即扁平化与分散化的组织结构形式，但这种结构形式直接面临着组织不协调的困境。同时，新公共管理通过竞争机制提供高质量、多样化的服务。正如布莱尔在批评撒切尔政府时所说：“撒切尔时期的行政改革在引入竞争机制的同时却忽略了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构。”在整个公共部门中，各部委与执行局缺乏合作决策机制，导致了碎片化治理的困境。锁利铭等人认为，在以地方政府为核心的行政区域合作研究中，容易导致地方政府合作行为的“黑箱”化，在现实中往往忽略地方政府合作行为选择的复杂机理与构成的整体绩效，在理论上无法揭示地方政府之间合作的学理逻辑、实现路径和宏观形态，但这也为构建起整体的理论框架提供了空间。整体治理理论以网络信息技术为平台，对不同的信息与网络技术进行整合，推动政府行政业务与流程的透明化，提高政府整体运作效率和效能，使政府扮演了一种整体性服务供给者的角色。

三  公共危机治理的行动建议

上文对风险社会的治理逻辑进行了分析，并结合治理理论的三个维度和伦敦一体化应急管理系统，从理论和案例的角度论述了公共危机治理的理论基础和操作经验。但是，基于此次新冠肺炎疫情暴露出的客观问题，本文从限权与合规（公共危机治理的基础）、基层与条块（公共危机治理的主体）、民意与官治（公共危机治理的目的）这三个方面提出六点具体建议，以期从基础、主体、目的等方面，提升公共危机治理的能力和水平，最终达到治理现代化。

（一）限权与合规——公共危机治理的基础

1.规范危机管理权力边界

罗斯托（Rossiter）在《宪法专政：现代民主国家中的危机政府》一书中提出，民主宪政国家复杂的政府体制，其设计在本质上是为了在正常的和平状态下运行。在危机时期，一个民主宪政国家必须临时改变到足以克服严重危险的必要程度。这就要求有一个强势的政府，即政府的权力更多，人民的权利更少。施米特（Schmitt）认为，发端于霍布斯的社会契约论论证主权概念的方式导致了国家的中立化、政治的技术化和法律的实证主义，最终导致了黑格尔所说的“市民社会与国家之间的分裂”。托克维尔也认为，行政集权能在某个特定的时期和地点集中整个民族的可用力量，但是它妨碍这些力量的再生。它帮助民族在战争中取胜，却损害民族的长远利益。

但是，这种“危权政府”是暂时的，高度集中起来的权力在危机过后就应回复到权力制衡的状态。正如罗斯托所说：“这种在某些情形下可能直接成为专政的强势政府，除了维护国家的独立、维持既有的宪政秩序、捍卫人民的政治自由和社会自由之外，不能再有其他目的。”宪法专政虽被冠以“专政”之名，但本质上仍是民主政体。对于如何平衡危机中的集权与和平时期的分权、如何实现从危权到分权的平稳过渡，罗斯托以美国宪法专政为例提出，一是美国总统固有的紧急权力（林肯用以封锁南方的权力、威尔逊用以武装商船的权力、罗斯福用以实施驱逐舰交易的权力）应该维持不变、不受削减。二是国会如果要在美国未来的紧急政府中扮演一个有力的角色，那么其立法、调查和监督职能就必须改进和加强。此外，总统法定紧急权力的所有名目，都应当得到仔细检查和充分审议；法律应该实行一种更为明确的方法，以宣布和结束各种国家紧急状态；紧急管理办公室应当成为总统行政办公室之下的一个永久性附属机构；国会应该充分考虑这样一种可能性，即制定与英国紧急权力法相似的美国法律；需要与上述法律齐头并进的是，美国总统必须被授予一种和平时期的权力，以接管那些备受罢工打击的重要工厂，如煤矿、电话和铁路公司等；戒严法在全国层面法典化。

2.加快危机管理法制建设

虽然在多次自然灾害和公共危机事件后，我国已经加快危机管理法规建设，但目前现有突发事件应对的法律体系还不够完善。这主要表现在三个方面：其一，法律法规相互冲突。《突发事件应对法》规定：“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期。”而《传染病防治法》规定：“传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”其二，超规格响应。我国《宪法》规定的非常法律状态有三类，即紧急状态、战争、动员。在此次应对新冠肺炎疫情的过程中，并未启动紧急状态，但实际响应规格已包括紧急状态下的多种应对措施。而个别地方政府宣布“战时管制”又显然超出了法律权限，依法防控的问题亟待重视和规范。其三，主体之间缺乏整体性治理。根据我国《突发事件应对法》，突发事件主要包括“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”四大类。应急管理部负责自然灾害和事故灾难两类公共突发事件，公共卫生事件由国家卫生健康委员会负责，社会安全事件由中央政法委负责。所以，目前还没有完整的公共突发事件应对机构。

因此，要健全和完善预案管理，尽快依法修订、健全各级政府的应急预案体系。在应急管理体系的转型过程中，传统的“一案三制”体系也存在诸多调整空间。同时，虽然突发事件被分为四类，但重大公共风险的复合效应明显，难以按照分类别的科层体系予以有效处置。因此，需要尽快修订既有的应急预案及其管理体系。可以此次应对新冠肺炎疫情为契机，加快推动基于跨部门、跨区域、跨突发事件类型的预案体系变革，同时修订《突发事件应急预案管理办法》，健全预案管理体系。此外，还要增加跨区域合作的立法。目前，我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》将政府制度分为中央政府和地方政府两级，在法律层面可以说只有国家治理和地方治理，跨域治理的制度化安排只能来自中央政府。自上而下安排强，自下而上安排弱。根据《宪法》第八十九条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条和第六十六条规定，省级政府跨出其辖区范围以外的任何权力都只能来自中央政府安排。由中央政府代表国家意志，行使国家权力，制定相关政策，安排各省、自治区、直辖市政府遵照执行。

（二）基层与条块——公共危机治理的主体

1.夯实乡镇治理基础地位

乡镇是只要有人集聚就能自行组织起来的唯一联合体。因此，所有国家，不管其惯例和法律如何，都有乡镇组织的存在。托克维尔在《论美国的民主》一书中指出：“乡镇是自由人民的力量所在。乡镇组织之于自由，犹如小学之于授课。乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。”不只是美国，张纯明在将中国与英国进行地方自治比较时也提出：“英国地方自治范围的大小以其地方之为城市与否为标准。这不但是因为城市人民的知识比较乡村为高，而且因为城市的人口稠密，所需的新事业多，与人民的日常生活有切实的利害，容易引起他们的兴趣与责任心。”

乡镇作为最基层的政权单位，关系到国家的长治久安。但是，我国对乡镇一级基层治理的投入和重视程度与城市相比却明显不足。比如，渠敬东指出，20世纪80～90年代的改革（尤其是1994年的分税制改革）造成了乡镇治理的缺失。县与村之间缺乏信息渠道，以至于基层发生的各类小事件日积月累，最终酿成极具公共影响力的大事件。而信息不对称，又使基层单位尽量做大预算开支，造成项目资金的浪费。我们习惯于将乡镇看成权力运行的“神经末梢”，看成服务的“最后一公里”，但是实际上基层才是治理体系与治理能力现代化工程的“第一公里”，基层治理的水平就是水桶上最短的那一块木板，决定了国家整体治理水平的高低。事实上，中国此次应对新冠肺炎疫情成效在国际上表现突出的原因之一，就是乡村和基层疫情防控的稳定。温铁军教授指出：“大疫止于村野。”在村里生活不用去抢购。粮食和蔬菜是自己种的，畜禽是自己养的，冬春季蔬菜跟不上的时候，房前的野菜、屋后的竹笋都够吃几天的。所以，其基本生活不成问题。再加上近年来中央加大“三农”投入，基本实现了“五通”进村，有条件的市民纷纷下乡跟农民联合创业，越来越强的城乡融合也在某种程度上成为中国此次应对新冠肺炎疫情成本相对比较低的内在因素。

2.理顺府际协作联动机制

府际关系即政府之间的关系，一般包括纵向的央地关系与横向的地方政府之间的关系。在现实制度变迁层面，央地关系主要体现为如何实现中央和地方的合理分权（制度刚性加强）；在职能定位调整层面，主要体现为中央和地方权力职能转型与功能调整；在未来发展走向层面，主要体现为维护中央权威、调整条块关系以及两者权限的规范化等内容。

府际关系的实质是职责权限的划分问题。在行政管理中，可以理解为中央“条条”管理与地方“块块”管理的关系，也就是中央政府和地方政府之间以及地方各级政府之间的关系。曹正汉等人认为，条块关系的形成，是中央政府为了建构多元化的国家能力、控制国家能力建构上的冲突所导致的结果。进一步来说，国家能力建构上的冲突的演变又导致了条块关系的演变。

“条块关系”的背后是放权与分权的博弈。李永友认为，放权背后的潜台词是上级还会收回权力，所以下级政府会短视，以“权力不用就过时”为考量行事。此外，由于放权的主体是上级政府，所以下级政府和市场主体有可能向上级政府行贿和寻租，以达到更多的放权和更长的放权。这是因为主体之间存在不对等。因此，经常出现“一放就乱，一收就死的”“放—乱”循环。而分权背后是一种制衡，是基于权力意识、平等主体之间谈判的结果，是稳定、长期的结果。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“强化权力运行制约和监督体系”，要求“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。在处理条块关系之时，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性和坚持各级政府职责法定的原则。在实践中，通常根据各部门、各行业的不同情况，分别采取垂直领导、双重领导或业务指导来解决条块关系的问题。

（三）民意与官治——公共危机治理的目的

1.加强自下而上的沟通倾听

如果把危机看成“梗阻”，那么不断的交互沟通就如同“穿刺”，最终让“梗阻”疏通。在风险社会中，不论是非常态的危机应对，还是常态化的公共治理，有效沟通都是通向决策治理科学化、民主化的必由之路。党的十九大报告提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”服务型政府是以公众为中心的，通过政务公开和政府与公众广泛互动，以提高公众满意度为目标，重视公众参与的政府职能模式。建设服务型政府，就是不再将乡镇看成权力运行的“神经末梢”和服务的“最后一公里”，而是转变思维方式，将基层看成治理体系与治理能力现代化工程的“第一公里”。

实现政府与公众互动，做到公众满意、鼓励公众参与，都需要政府与公众有效沟通。为了使沟通更加切实有效，沟通时还应当遵循信息传播的一般规律和原则，包括沟通前、沟通中和沟通后的全过程管控：一是沟通前力求澄清思想，系统分析与沟通有关的问题和观点，分析沟通的目的及有关情况；沟通必须有明确的目标，每次沟通的目标越集中越好；分析沟通的物质条件和人际关系，并分析沟通的环境；沟通前，要征求有关行政主体的意见；二是沟通时注意语调、表情和情绪，以提高沟通的效果；传递与沟通对象有切身利害关系的信息，时时考虑沟通对象的实际情况、希望和需求；三是沟通后要核实沟通的效果，引导沟通对象发表看法和意见，建立有效的反馈机制；沟通后要考虑长远效应；沟通应是一个相互了解的过程，沟通主体也须注意倾听沟通对象的看法。此外，有效沟通还有赖于新技术的使用。比如，通过媒体和社区传播信息，可以帮助市民尽快从危机事件的冲击中恢复至正常状态。因此，防灾信息的发布必须及时有效，要保证公众通过多种渠道获得危机信息。常用的危机信息发布方式，主要有通过警察或应急人员电话联系或者通过大喇叭广播来发布预警信息、通过媒体提醒公众、建立公共安全网站、将个人持有的手机作为信息终端，等等。

2.塑造官员的公共服务精神

公务人员以国家意志或国民利益的名义行使国家公权力，其价值偏好、动机心态、综合素养、专业能力等，历来是关乎国家兴衰、民族强弱、社会治乱的基本要素之一。治国必重治吏，治吏难在治行。习近平总书记2014年1月7日在中央政法工作会议上的讲话中说：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”关于如何治吏、如何让官员秉持公共精神行事，学界已有很多探讨。例如，林德布罗姆（Lindblom）的渐进理论认为，政府官员受到有限理性的局限，即其收集和加工信息的能力有限，他们也意识到各种选择的后果影响难以准确预料。在这一情形下，决策者在实际抉择过程中并不是按照“理性决策”的理论模式行事，而是采用“渐进的有限比较”的方式。此外，周志忍从绩效考核的角度指出，中国政府强调“以人为本”理念和“服务型政府”“和谐社会”目标，实实在在地把群众满意不满意作为衡量各项工作的根本标准。正确的绩效指标能够发挥指挥棒的作用，引导官员正确行政。

但是，总的来讲，除了激励与考核等外在因素，公务人员的公共精神才是更为重要的内核要素。公共精神是关于政府的目的、公共权力的行使、公共事务的治理、公共生活的价值取向等问题的理性认知，以及建立在这种理性认知基础之上的忠诚情感。公共精神引导着公共行政人员手中的权力去做正确的事和正确地做事。弗雷德里克森（Friderickson）认为，公共行政精神意味着对公共服务的召唤，以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。公共精神就是一种“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的情感流露与行动准则。

四  小结与展望

每一次大的疫情暴发和流行，都是对国家治理理念和治理举措的一次“大考”。在风险社会中，国家发展的内外部环境更为复杂与不确定。一方面，国家治理理念的定位与目标不够明确清晰，短视、功利主义、民粹主义、贸易保护主义思潮盛行。另一方面，国家治理体系与治理能力的基础、运行也暴露出一系列结构性问题。因此，风险社会的公共危机治理需要锚定坐标，这个坐标就是“善治”。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。善治能使所有利益相关方均从公共政策中获益。因此，人民的公共利益是所有现代公共治理的最终合法性来源和评价标准。

通过对此次应对新冠肺炎疫情的反思，可以更好地吸取经验，通过横向和纵向比较，为未来的风险防控和危机治理做好准备。《后汉书•丁鸿传》曰：“若敕政责躬，杜渐防萌，则凶妖消灭，害除福凑矣。”面对风险，政府、民众既要上下一心，众志成城，也要防微杜渐，警惕潜在的风险和隐患。正如习近平总书记所说：“这场抗疫斗争是对国家治理体系和治理能力的一次集中检验。要抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，加快完善各方面体制机制，着力提高应对重大突发公共卫生事件的能力和水平。”党的十九届四中全会提出：“我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势。”因此，做好风险社会中的公共危机治理，要求我们把握国内外环境，立足我国国情，充分发挥制度优势，遵循风险社会中公共危机治理的多主体、协同性、整体性的逻辑。下一步，做好风险社会中的公共危机治理，就要将限权与合规的治理基础、基层与条块的治理主体、民意与官治的治理目的相结合，从基础、主体、目的等方面提升公共危机治理的能力和水平，最终达到“善治”的目标。