杨良初:确保国家基本公共服务标准落地落实

发布于 2021-10-12 16:23

杨良初：确保国家基本公共服务标准落地落实

来源：中国财经报2021.10.12

提供基本公共服务是政府的基本职责，而实现基本公共服务在不同收入居民间、不同地区间、城乡间的均等化，则是在国家经济社会发展水平达到一定阶段提出的发展目标，是追求社会公平正义的结果，体现了社会主义国家全体人民共享经济社会发展成果的制度优越性。

　　享有基本公共服务是每个公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。今年3月，经国务院批复同意，国家发改委联合20个部门出台《国家基本公共服务标准（2021年版）》（以下简称《国家标准2021》），明确了幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障等9个方面、22大类、80个服务项目的服务对象、服务内容、服务标准、支出责任以及牵头负责部门，并要求各地对照国家标准制定出台本地区具体实施标准。7月，国家发改委、财政部等部门共同召开贯彻落实《国家标准2021》视频会议。国家发改委副主任连维良、财政部副部长许宏才就各地贯彻落实《国家标准2021》提出了明确的部署要求。

　　《国家标准2021》的出台，是推进我国政府基本公共服务均等化与规范化迈出的关键性一步，对于增强各级政府治国理政责任与基本公共服务提供的约束力具有重要的现实意义。财政部门需坚持尽力而为、量力而行，确保国家基本公共服务标准落地落实。

　　国家基本公共服务标准出台意义重大

　　制定出台国家基本公共服务标准，是我国保障和改善民生的一次重大制度创新，意义重大。

　　一是有利于各级政府提供统一标准的基本公共服务。市场经济条件下，基本公共服务属于政府提供的公共产品，具有非盈利性和非排他性。因此，提供基本公共服务是政府的基本职责，而实现基本公共服务在不同收入居民间、不同地区间、城乡间的均等化，则是在国家经济社会发展水平达到一定阶段提出的发展目标，是追求社会公平正义的结果，体现了社会主义国家全体人民共享经济社会发展成果的制度优越性。而基本公共服务均等化体现市场竞争环境的公平和社会发展成果的共享，需要借助标准化体现。以标准化形式规范基本公共服务均等化，可以督促各级政府努力达到地方基本公共服务目标，缩小地区间、城乡间基本公共服务差距。

　　二是实现民生领域基本公共服务标准化，体现共产党执政为民的服务宗旨。以习近平同志为核心的党中央始终把“以人民为中心”作为根本执政理念，率先对民生领域的基本公共服务实施标准化，是确保改革与发展成果让人民共享的重要标志。《国家标准2021》的重点是与民生密切相关的“七有”领域，明确各级政府必须保障的基本公共服务范围和底线标准，让各级政府对现阶段保障基本民生“重点保什么”和“保到什么程度”，做到心中有数。把有限的财力用到人民群众最关心的领域、生活中最关键的环节，兜牢民生底线，保障基本生活。“七有”问题标准明确了，人民群众的生活质量提高就有可靠保证，人民群众才有更大热情和力量投身国家经济建设，经济社会发展才有取之不尽的动力。

　　三是有利于为实现共同富裕奠定坚实基础。共同富裕是内容十分丰富的发展目标，包括收入分配、区域发展、城乡差别、生态环境、公共服务等方方面面。基本公共服务均等化虽然只是其中一项，但却是实现共同富裕最关键的环节。因为如果基本公共服务标准出现较大差距，就会出现地区之间、城乡之间、高收入群体与低收入群体之间的矛盾，增加经济社会发展风险以及社会运行成本。

　　尽力而为量力而行，做好标准落地落实工作

　　为了尽快落实《国家标准2021》，发挥基本公共服务均等化与标准化在推进我国经济社会高质量发展中的作用，财政部门有必要配合相关部门按照“尽力而为、量力而行”原则，做好标准落地与财力保障工作，提高政府依法理政和依法治财的水平。

　　国家基本公共服务标准，是各级政府供给公共服务的最低标准，是政府预算安排基本公共服务支出必须坚守的底线。这一财力配备标准是国家根据多年来基本公共服务提供的内容、程序、环节和财力供应标准进行科学测算后确定的，既包括本级财政为基本公共服务提供的财力，也包括上级财政为地方提供基本公共服务所供给的转移支付财力。它是在上年某项基本公共服务财力全国平均水平基础上，考虑下年该项服务所需财力增减因素和可能提供财力的增长幅度加以确定的。任何地方政府都要依照这个标准安排下年度某项基本公共服务支出，一方面通过自身努力安排某项公共服务所需财力，另一方面需要借助中央财政的转移支付补充地方提供财力与标准支出差额部分的财力。当然，东部发达地区可以超过基本公共服务支出标准安排财力，西部落后地区要按标准保证基本公共服务支出。

　　各级财政要按照基本公共服务标准划定的支出责任，切实承担起财力保障责任。基本公共服务事项有中央财政承担的全国基本公共服务事项，有地方政府承担的地方基本公共服务事项，还有中央与地方共同承担的基本公共服务事项。基本公共服务事项支出责任划分还取决于国家体制类型，我国是以中央集权为主、地方适度分权的混合型国家体制，中央政府承担基本公共服务的主体支出责任，地方政府承担与地方财力相适应的支出责任。凡是中央政府承担支出责任的基本公共服务项目，中央财政必须按照统一的基本公共服务支出标准核定基本公共服务支出；凡是地方政府承担的基本公共服务支出项目也必须按照中央政府核定的基本公共服务支出标准安排地方基本公共服务支出；凡是中央与地方共同承担的基本公共服务支出项目，中央和地方按比例分担支出责任，确保基本公共服务支出得到充足的资金供应。

　　按照基本公共服务标准及中央与地方承担的支出责任，促进我国财政体制的规范化。由于涉及中央与地方支出责任，基本公共服务支出标准与国家财政管理体制密切相关。而财政体制就是根据支出责任划定的财力分配关系，每项公共服务提供所需要的财力构成每一级财政支出内容，按照基本公共服务支出标准核定的每项公共支出，就是一级政府承担所有基本公共服务所需的财政总支出。可见，基本公共服务支出标准是核定每级财政支出规模的基础。通过划分财政收入保证每级财政支出任务完成，就是财政体制的使命。尽管财政收入划分不涉及基本公共服务标准，但划分收入的目的就是每级政府完成所承担的支出任务。如何确保每级财政支出指标核定的科学与准确，取决于每项基本公共服务支出标准是否精准和科学。只有经过长期的摸索和科学的方法以及对未来的准确预计，才能把每项基本公共服务的内容、环节和规则所耗费的财力转化为科学的支出标准。确保每项基本公共服务支出标准的准确和有效，才能确保每级财政体制核定的财政收入划分符合每级政府承担的支出责任有足够的财力支持，从而提升我国财政体制的科学性与规范性。

　　各级地方政府根据地方经济发展水平和财政供给能力，确保地方基本公共服务的财力供应。“量入为出”是编制政府预算的基本原则。本级预算收入是地方政府安排预算的主要收入来源，也是满足地方财政支出的基本收入来源；上级转移支付是地方财政安排预算的补充收入来源。而本级预算收入依托地方经济发展和财政增收，地方政府通过自身努力发展经济，才能获得不断增长的财政收入来源，也是地方政府按照基本公共服务标准核定地方财政支出最有底气的收入来源。但是，来自中央财政转移支付的资金是多数西部省份财政收入的主要来源，也就是说，这些省份的基本公共服务支出安排更多依靠中央财政转移支付。在安排地方预算时，必须区分地方自有财力和中央转移支付财力，按照国家基本公共服务支出标准核定地方基本公共服务支出时，必须把握两者供应的比例。如果地方自有财力占比安排过高，可能出现地方财力支持的基本公共服务支出不足的情况；如果中央转移支付资金占比安排过高，同样也会出现地方基本公共服务支出不足的情况。只有事先确定好两者供应的比例，才能确保地方基本公共服务支出得到更好的满足。这也是保证地方基本公共服务支出标准不低于国家规定的统一标准的关键。

　　加强基本公共服务支出标准落实的监督，确保不同地区人民享受基本公共服务支出标准的公平性。一是监督安排基本公共服务的财政收入来源是否落实。收入是支出的保障，没有收入做保证，支出标准就无法落实。二是监督基本公共服务支出标准是否落实。检查各级政府安排预算时，是否按照国家规定的统一基本公共服务支出标准核定和划拨支出，确保每一项基本公共服务支出标准不低于国家规定的统一支出标准。三是安排基本公共服务支出时，要将基本公共服务的内容、程序、规则是否得到遵守，作为考核基本公共服务支出绩效的依据。

　　（作者单位：中国财政科学研究院社会发展研究中心）

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