新《行政处罚法》解读专题十一:从旧兼从轻原则

作者：赵严 实习律师

指导律师：马灵珏

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《行政处罚法》第三十七条是新增条款，明确了“从旧兼从轻” 在行政处罚领域的法律适用规则。对本条需从以下几个层面予以理解：

1.“从旧兼从轻”是法律适用的一个基本原则，其所要解决的是新旧法律交替过程中，如何适用法律的问题，遵循了法不溯及既往原则和例外情形。《立法法》、《刑法》等均对“从旧兼从轻”作了规定，这次是填补了行政处罚领域的空白。

实际上，即使原《行政处罚法》并未对此进行明确规定，但“从旧兼从轻”作为一项基本法理，已在实践过程中广泛运用。比如，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）规定：“三、关于新旧法律规范的适用规则。根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：(一)法律、法规或规章另有规定的；(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”前述规定已成为行政处罚实践中的重要参考。

2.关于“违法行为发生时”，一般是指行政相对人的行为终了之日发生时。即，当行为人的违法行为在新的行政法律规范颁布之前，此时应当适用旧的行政法律规范，除非适用新的行政法律规范更有利于维护行为人的利益，如处罚幅度较轻或者不认为是违法，则依据新的行政法律规范处理。

但是，违法行为发生在旧法施行期间，并一直连续或者持续到新法施行之后的，则不适用“从旧兼从轻”。

3.关于“法律、法规、规章的规定”，鉴于行政机关在实施行政管理过程中，往往会在法律、法规、规章的规定范围内进行细化，而行政机关在实施行政处罚时，配套规范性文件、标准等内容亦作为违法行为认定的重要依据。因此，司法实践中通常会将涉及违法行为认定的规范性文件、标准等内容亦按照“从旧兼从轻”的原则进行处理，也更符合法不溯及既往的基本原则的。

4.本条将“从轻”作了具体化规定，即“新的规定处罚较轻或者不认为是违法的”情形。按照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，“从1.轻”的标准为“适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的”，而行政处罚法则将前述主观性较强的标准修改为较为客观的标准，在执法实践中操作更为简单，有利于保证执法尺度统一。

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北京市东城区食品药品监督管理局与北京崇盟兴业贸易有限公司行政处罚一案（2018）京02行终765号

基本案情

北京市东城区食品药品监督管理局（简称“东城食药局”）于2017年6月7日对北京崇盟兴业贸易有限公司（简称“崇盟兴业公司”）作出100128号处罚决定。该处罚决定主要内容为，经查，崇盟兴业公司于2014年11月1日购进福茗堂开花茶礼盒7盒，进货单价71.79元（不含税），到2014年12月销售3盒，销售单价280元/盒，销售金额共计840元，剩余四盒全部退货。违法所得840元，货值金额840元。崇盟兴业公司经营的开花茶礼盒添加了药品千日红，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十八条“生产经营的食品中不得添加药品，但是可以添加按照传统既是食品又是中药材的物质。按照传统既是食品又是中药材的物质目录由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布。”的规定。依据《食品安全法》第一百二十三条第一款第（六）项的规定给予处罚。鉴于崇盟兴业公司在本案调查过程中拒绝、逃避监督检查，决定对同盟兴业公司给予吊销《食品流通许可证》的行政处罚。崇盟兴业公司不服该处罚决定，向人民法院提起诉讼。

争议焦点

关于被诉处罚决定适用法律问题。

法院观点

为保护相对人的合法利益及行政机关具体行政行为的稳定性，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。即新法一般不溯及既往，但符合上述除外情形的，则可以适用新法。

本案中，崇盟兴业公司的涉案经营行为发生在新修订的《食品安全法》（2015年修订）施行以前（相关条款为：《食品安全法》（2009年版）第八十六条），被诉处罚决定发生在《食品安全法》（2015年修订）施行以后（相关条款为：《食品安全法》（2015年修订）第一百二十三条），且新法中并无对保护崇盟兴业公司权利更为有利的规定。因此，东城食药局依据《食品安全法》（2015年修订）一百二十三条第一款第（六）项对崇盟兴业公司作出处罚，违背法律适用原则，属适用法律错误。