丹尼·罗德里克:政策创新观念从何而来?

是什么决定了创新型政治策略的发展和应用？为什么某些政治体制有着更多的政策创新？什么因素能解释它们出现的时机？

正如技术创新一样，我们难以为此类问题提供完整答案。很大程度上，创新的发生纯属机缘巧合，正如基础科学发现带来了意料之外的实用收益，抑或实验及反复试错产生了新产品和新工艺。同样，我们必须假定政治领导力和政治创造力中存在着一种独特的元素。

尽管如此，关于研发和内生增长的经济学文献指出，某些体制性因素也在发挥作用。例如，技术创新会对市场激励做出反应，即通过获得对竞争者的暂时优势追求垄断利润。同样，放松政治约束的政策观念可以视作特殊进程和有目的行为的共同结果。下面我将介绍在历史中反复出现的新观念之源泉。

低效率为政治上的企业家精神（political entrepreneurship）创造了机会。只要存在效率提升的空间，政治行为人都会致力于提高效率，无论他们的具体动机是什么。例如，经济学家会提出他们认为能改善经济表现的建议。有时候，这些建议也会考虑政治可行性——虽然阿西莫格鲁和罗宾逊强调并非总是如此。但最终，政界的企业家才是那些能在学术观念和政治低效率之间套利的人。了解在哪些情况下会发生此类套利、政界的企业家在哪些情况下能实施政策创新，是一件有益的事。但迄今为止，对这一问题的研究还少之又少。

莱顿和洛佩兹在一本著作中特别强调，政治上的企业家精神能使政策改革更具可能性。他们认为克服既得利益的新观念，必须让“企业家注意并充分利用观念、制度和激励机制中的薄弱点”。他们提供了以下四项案例研究来说明这个流程：频段许可权拍卖、航空公司放松管制、福利改革和住房融资。用他们的话说：“在公众看来，政治变革应是狂人、知识分子和学院派人士所为。”“但无论这些政治变革的领导者采取何种形式，他们都是政界的企业家，其观念和行为都专注于如何带来变革。”

如这两位作者强调的，当政治家以全社会的低效率为代价追求个人利益时，政治上的企业家精神可能对社会有害。但是，政治变革带来的经济增长回报同样很可观。

干中学

企业家精神与学习密切相关。随着经验的积累，企业的成本曲线会下降；与之相似，官僚机构等公共组织也可通过学习提高效率。有大量文献研究了随着机构年限的增长，企业在学习与退化之间潜在的替代关系。

同样，政治家也可从过往的成功和失败中学习。基于有限理性行为人的不断试错，演化经济学为研究“学习”提供了有用的补充视角，而政治经济学尚未利用这种方法。   

对技术的学习通常会溢出到其他企业，从而抑制技术创新的激励。有趣的是，政治领域的干中学也有着类似的外部性。在位的政府官员可能并不愿意开展政策试验，因为他们要承担政策实验失败的全部后果，却要与潜在竞争者分享政策实验成功的收益。在这种情况下，允许自由进入的政治体制对产生新的政治观念的影响并不明确。更多竞争意味着有更多政治企业家争夺新观念，但也意味着出现更多的模仿者兼政治对手。这会弱化政治家开展政策实验并从放松政治约束的策略中学习的激励。

政策突变

所谓“政策突变”，是指在现有政策边缘出现了计划之外的政策试验。此类试验通常源自政策制定者因行政管理等原因，无力严格执行现有规则。和随机的政策变化一样，改变公认的做法如果能够带来更好的实际效果，就能催生更好的新政策。例如，中国双轨制的理念并非改革规划者本身的创造，而是来自中国农村地区农民违规销售粮食的黑市。改革规划者只是明智地认识到，只要计划配额本身得到执行，这些边缘市场就可以在不损害国家利益的情况下使农民富裕起来。根据这一认识，他们制定了相应的公共政策。同样，20世纪70年代加利福尼亚州和得克萨斯州的“特价机票”实验，揭示了更多竞争和更自由准入能带来可观的收益，从而极大地推动美国放松对航空公司的管制。   

詹姆斯·莱泽尔入木三分地分析了“规则规避”对改革的作用。他指出，“规避行为本质上也是一种实验，是社会制度的一种替代方式”。

莱泽尔讨论了规则规避会为新政策扫清障碍的原因。首先，规避行为通常会演变为共识，传递了“现有政策并不成功”的信息。第二，规避行为提出了替代现有政策的方案（比如将黑市合法化），或者建立了改革的民意基础，从而为改革提供激励机制。正如本文分析的，规则规避是新观念的源泉之一，可以让政策制定者知道如何在政治约束下做得更好。

危机

危机时代也是反思现有政策的良机。这不仅是因为现有利益集团可能会丧失部分合法性，还因为在位者会愿意尝试新的补救方案。危机关头，我们对新观念的需求更强，开展政策试验的意愿也更强烈。马克·布莱斯写道，“在风雨飘摇的时刻，”“种种对危机的解释不但告诉当事人‘什么出错了’，还告诉他们‘需要做什么’”。   

大萧条时期的美国成为各种新颖制度名副其实的实验室。富兰克林·罗斯福在1932年发出了著名倡议，号召美国进行“大胆而持久的实验”。“众所周知，我们得想办法开展新实验。如果一个尝试失败了，那就坦然面对，并尝试另一种。但最重要的是，我们得不断尝试。”

20世纪70年代的通胀危机也发挥了类似作用，为宏观经济学中的理性预期和中央银行独立性等新观念打下了基础。最近的金融危机也让人们更能接受对跨境资本流动进行课税和管控，尽管金融利益因此受到多少影响仍存争议。

危机与新观念之间的联系看似可信，但仍需多加解释。为什么有些危机更容易带来新观念？如何解释哪类新观念会被采纳？大萧条在美国催生了“罗斯福新政”，在欧洲某些国家却滋生了法西斯主义，这些结果是由利益结构预先决定的吗？政治上的企业家精神和观念在多大程度上发挥了独立自主的作用？

效仿

或许，观念和政策创新的一个最重要来源就是其他地方盛行的做法。一项政策已经在别处发挥了作用，或者至少是被认为起到作用，这就可以成为复制它的有力理由。智利的社会保障私有化、孟加拉国的小微金融、墨西哥有条件的现金补助以及中国的经济特区等政策创新范例，都是在本国实施之后，在全球范围内吸引了追随者。同样，发展中国家的许多法律和监管改革，都仿效了北美和西欧国家的已有模板。“引进观念”的吸引力是不言而喻的：现成的政策能消除或降低自主创新和实验的成本，这些政策在他国取得的成功也可以抵消国内强大既得利益集团的抵制。

当然，谁也无法保证政策效仿就必定成功。国情的适用性至关重要。引进的观念可能因为对本地经济或政治水土不服而事与愿违。此外，政策效仿既可能受好动机驱动，也可能由坏动机驱动。政治捐助者可以用政策效仿作为失败的借口，让新政府以为他们是“好人”；国内游说集团也可能借助政策效仿将有利于他们的政策议程合法化。

保罗·迪马乔和沃尔特·鲍威尔造出了“同构模仿”（isomorphic mimicry）的术语，表示各类组织虽努力变革，但也面临着换汤不换药的困局。我的同事马特·安德鲁斯记录了贫穷国家通过“同构模仿”推行的改革看似成功，却没有取得任何实质进展：其官僚机构在重组后表面上与发达国家类似，但工作效率几乎没有改变。在我与沙伦·穆坎德合作的论文中，我们创建了一个正式模型，分析一国政府模仿他国政策的激励机制。在这个模型中，实施不合国情的政策和实验的成本极高，而并不完全知情的选民虽愿意接受政策效仿，但更有可能将国内实验视为寻租的机会。  

观念能让我们收获几何？

我一直尝试说明，虽然政治经济学非常强调既得利益，但既得利益发挥的作用远没有那么大。事实上，由于政治经济学模型忽视了各类观念的作用，因此无法很好地解释政策的变革。这类理论总是给人一种马后炮的感觉：假如一项改革能突破既得利益，肯定是因为既得利益集团并不那么牢不可破，或是因为改革并未触及他们的利益。如果传统的静态政策模型回避政治行为人对所推行策略持有的看法，这些模型就是不完备的。当改革发生时，它们也无法淋漓尽致地解释改革。

一旦我们严肃思考各类观念的作用，就会发现利益这个概念模棱两可，其影响也不牢靠。传统政治经济学对以下现象的解释会让人摸不着头脑：在改革实施以前，精英阶层奋力抵制改革，但而后又能从改革中获益。韩国军事独裁者朴正熙在1961年掌权后，就把该国顶尖的商业巨头投入牢笼，但在朴正熙获得他们特定金额的工业投资承诺后，又将他们释放出来。后来韩国经济繁荣发展，这些商人反倒因为这些投资因祸得福。

同样，中国领导层也是价格双轨制和其他市场导向型政策创新的主要受益者。这些政策创新的观念，在中国改革开放后才开始实施。在这些事例中，关键的改变并不是权力结构的变化，而是当权者愿意实施新观念。事实上，改革并不是发生在既得利益者受挫的时候，而是他们运用不同策略追求利益的时候，或者利益本身被重新界定的时候。

将我的观点与阿西莫格鲁和罗宾逊的观点进行比较，将会更有启发。阿西莫格鲁和罗宾逊认为，本意良好的改革常会忽视改革引发的政治均衡变化，从而走向失败或事与愿违。他们写到，在多数政策建议中，政治基本上被忽略了。阿西莫格鲁和罗宾逊主张，“经济分析需要从理论和实证来确定政治和经济在哪些情况下会产生冲突，并在考虑冲突及其潜在不利影响的基础上评估政策建议”。

在有必要将政治因素纳入政策分析这一点上，我与他们不谋而合。但阿西莫格鲁和罗宾逊基本上将既得利益视为不变的事实，因此对政策的效果相当悲观。相反，我认为成功的政策观念考虑了政治因素，因此能够发挥作用。我认为，相比一味地规避政治冲突，我们还可以做得更好，观念创新在放松政治约束方面大有可为。正如考虑不周的经济观念会产生灾难性的政治后果，政治上深谋远虑的观念可以让我们以契合政治现实的方式靠近效率前沿。

最后，对观念的强调也让我们对既得利益有了全新的认识。正如社会建构主义者常说的“利益即观念”，即使经济主体纯粹受到利益驱动，他们对其利益也经常只有先入为主的有限认识。这一点在政治领域尤其正确，因为政治领域的偏好总是与人们的身份认同感密切相连，且新策略总是层出不穷。经济学家眼中永恒不变的自利，通常也不过是人们如下观念的产物：我们是谁、世界如何运作以及我们可以采取什么行动。

在当今时代，局部或整体经济制度改革都面临很大的挑战，因此以上讨论显得尤为重要。解决全球化、经济增长和社会包容等问题，都需要有创新的观念和方案。民主国家需要开展一场辩论，以便主动而谨慎地做出政策选择。

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