二十周年特刊 | 棚改项目融资合规性审查相关法律问题解析

（一）棚户区改造内容

棚户区改造内容，即棚户区改造项目具体需要开展什么工作，关于这个问题，可参考财政部、住房和城乡建设部印发的《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预[2018]28号）第二条规定。根据该规定，棚户区改造是指，纳入国家棚户区改造计划，依法实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程。概括来讲，其内容主要为收回土地，然后再次开发利用。

（二）棚户区改造范围

关于棚户区改造范围，参考《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》第二条规定，棚户区改造范围包括：（1）城镇棚户区（含城中村、城市危房）改造；（2）国有工矿（含煤矿）棚户区改造；（3）国有林区（场）棚户区改造；（4）危旧房、国有垦区危房改造项目等。

由于棚改项目与土地储备项目的内容有相似之处，而关于棚改项目实施主体与土地储备项目实施主体的规定又存在一些不一致之处，因此，在实际审查项目过程中，需要结合项目的具体内容，以及各地方的具体规定辨别项目实施主体是否合规。

（一）棚改项目实施主体的相关规定

根据《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号），鼓励多种所有制企业作为实施主体承接棚改任务。各地原融资平台公司可通过市场化改制，建立现代企业制度，实现市场化运营，在明确公告今后不再承担政府融资职能的前提下，作为实施主体承接棚改任务。原融资平台公司转型改造后举借的债务实行市场化运作，不纳入政府债务。政府在出资范围内依法履行出资人职责，不再对原融资平台公司提供担保。

除上述规定外，各地方政府也有相关的具体规定。比如《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号）规定：“（十三）确认棚户区改造项目实施主体。区主管部门按照项目实施方案，可确认人才住房专营机构作为项目实施主体，也可通过招标等方式确认项目实施主体。区主管部门确认项目实施主体后，应当核发实施主体确认文件，并与其签订项目监管协议。监管协议中应当明确基础设施和公共服务设施、搬迁安置住房、人才住房和保障性住房的建设移交要求、项目进度安排、安置补偿相关费用支付、土地使用权出让等事宜。”

（二）土地储备实施主体的相关规定

根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）第二条规定，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。根据《土地储备管理办法（2018修订）》第一条第二款规定，土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。该条第三款规定：土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

（三）棚改和土储实施主体辨析

由于棚改项目与一般的土地储备项目均包含土地征收等内容，关于不同项目的具体实施主体，除上述规定外，还需要看项目当地对一般的土地储备与棚改中的土地征收等是否有特别规定。

比如，《北京市土地资源整理暂行办法》（2018）第十三条规定，土地开发类项目实施内容主要包括土地征收、房屋征收与拆迁、土地平整以及市政交通基础设施建设，达到产权清晰，完成入库或移交相关管理部门等工作。第十四条规定，土地开发类项目可通过土地一级开发、棚户区改造和环境整治等多种方式具体实施，执行现行政策规定。第十五条规定，按照土地一级开发方式实施的项目，新增项目原则上应由土地储备机构为主体；也可按有关程序确定由具备相应条件的企业为主体。按照其他方式实施的土地开发类项目按现行方式确定主体。

（一）棚改融资政策的演变

1.2014年之前

2013年出台的《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》指出要多渠道筹集资金，采取财政补助、银行贷款、民间资本参与、融资融券、企业和群众自筹等方式。2014年出台的《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》指出：国家开发银行成立住宅金融事业部，重点支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。鼓励商业银行等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造项目。纳入国家计划的棚户区改造项目，国家开发银行的贷款与项目资本金可在年度内同比例到位，并且提出了棚户区改造项目收益债券。

在此之前，棚改项目的资金来源是多渠道的，凡是能够筹措到资金的方式都可以使用。比如财政部和住建部出台的《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》等配套规定，从中央层面对城市棚户区进行专项补助。另外，2013年底，国务院在其发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中，提出了以政府购买服务改进政府提供公共服务方式，也可视为棚改项目的新融资渠道。

2.2015年至2017年

2015年出台的《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》规定：市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。同年，财政部、民政部、工商总局发布了《政府购买服务管理办法（暂行）》对政府购买服务进行了规范。

至此，国家层面鼓励以政府购买服务的方式筹措棚改资金。通常认为，政府购买服务有四大优势：一是利率低、周期长；二是申报手续比较简便；三是资金支持力度大；四是可以逐年纳入预算，不必先预算后购买。其主要操作模式为：市县级人民政府授权某部门（一般为城乡建设主管部门）作为购买主体，通过招标、竞争性磋商（谈判）、单一来源采购等方式确定承接主体，承接主体可以是已经市场化运作的政府融资平台，也可以是国有企业、民营企业。承接主体中标后与政府签订政府购买服务协议。政府购买协议的签订意味着承接主体取得了未来一定期限内政府持续付费的应收账款（预期收益），然后承接主体再以该协议项下的应收账款（预期收益）进行质押贷款，最后国家开发银行、农业发展银行以及商业银行等金融机构作为贷款人发放贷款。

3.2017年以后

2017年至2018年，财政部陆续出台了几部重磅文件，包括《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》的通知（财预〔2018〕28号），以及2019年6月10日，中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。这几份重磅文件的推出，宣告着国家大把撒钱支持棚改的时代告一段落，棚改融资进入到了发行棚改专项债券的新阶段，同时也鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持。

但是在实践中，由于棚户区改造项目可分为服务项目和工程项目，服务项目又包括拆迁、安置补偿等工作，可以依据《政府采购法》及相关规定，由有关主管部门通过竞争性谈判的方式进行采购，招投标并非必要程序；工程项目涉及土地的前期开发，如“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等。本文在前面第二部分中国也提到，在棚改项目中，企业可作为土地一级开发的承接主体参与土地一级开发，建立了现代企业管理制度的企业可以贷款用于拆迁。

（二）筹集土地储备资金的渠道有严格限制

根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）第五条规定，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。

该通知第六条还明确规定，从2016年1月1日起，土地储备资金从以下渠道筹集：

（1）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。

（2）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金。

（3）发行地方政府债券筹集的土地储备资金。

（4）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金。

（5）上述资金产生的利息收入。

从资金使用角度来看，土地储备资金也被限制用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，而不得用于土地储备机构日常经费开支。

综合以上可以看出，棚改项目与土地储备项目均包含土地征收补偿等内容，但是棚改项目的实施主体相对宽泛（企业可以实施），而土地储备则必须由土储机构（事业单位）实施，其他机构不得实施。并且，土地储备项目不得通过向银行业金融机构举借土地储备贷款来实施，而棚改项目包含土地收储内容，是否也不能通过举债来实施，对此，本文倾向于认为可以从形式与实质两方面进行分析。

从形式方面来看，对于棚改项目，可否由作为棚改实施主体的企业通过贷款实施土地征拆，由于规定尚不够明确，可以主张不适用有关土地储备的相关规定，即可以贷款征拆；但是从实质角度来看，棚改中的土地征收补偿等事项实质就是土地收储行为，如果允许棚改项目通过银行贷款实施其中的土地收储内容，则相当于就土地收储不得融资的规定留出了规避监管的可能性，即可能存在有些项目通过包装为棚改项目，借用棚改之名行举债征拆收储之实的行为，从而规避监管。因此，谨慎起见，本文建议在进行项目合规性审查之时不应局限于形式审查，而应进行实质审查，即需要审查实施主体举债的用途是否包括土地征拆等收储内容，如包括则可能存在规避监管的风险。

由于棚改项目的特殊性，其往往会涉及土地的收储等问题，由此引发棚改项目中融资合规审查的难度。结合相关规定，或可以从实施主体等多角度审查土储项目和棚改项目两者的区别。而从项目资金端角度观察，在新形势和新政策下，棚改项目的融资渠道和使用都收到了较为严格的限制。实务中也需要注意棚改项目的虚实之分，以保障项目的融资合规性。

济南办公室

房地产与基础设施团队 北京