应经学者|刘阳:发电行业再迎及时雨,电力供应兜底得到有力保障

5月11日，中央再次给出了稳增长的新措施，要求确保能源供应，绝不允许出现拉闸限电。在前期支持基础上，国务院层面向中央发电企业再拨付500亿元可再生能源补贴，国有资本经营预算注资100亿元，这是国家确保能源供应、帮助发电企业纾困的又一重要举措。

发电成本高、保供压力大和马上进入迎峰度夏的用电旺季的供需矛盾将对发电端保供带来挑战。2021年以五大发电央企为首的发电行业煤电业务均因燃煤成本大幅上升而陷入全行业亏损。去年下半年发布的《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》虽然增加了燃煤工业电价上浮20%的政策，但政策的落地和红利的释放还有一定滞后性，且今年以来受俄乌冲突影响，国际煤炭价格上涨且高位波动，电煤价格仍居高不下，在承担能源兜底保障责任的同时，企业经营现金流压力剧增。此外，近期虽然全国最大用电负荷较同期有一定下降，但随着疫情逐步得到有效防控，工业用电量恢复和“迎峰度夏”的传统旺季，用电需求将快速增加，高发电成本和高需求量可能将进一步加剧煤电企业亏损。除了逐步落实的2022年电煤中长期合同全覆盖可以部分缓解煤炭量缺价涨的问题，发电企业生产经营资金压力依然巨大。此次财政拨付和资本经营预算注资为发电企业提供了有力的资金支持，帮助降低资金成本和减轻现金流压力，同时为可再生能源新项目投资提供了空间和支持。

能源低碳结构改革在路上。2022年中央政府性基金支出预算表中，“其他政府性基金支出”从2021年的928亿元增加至4528亿元，且主要为可再生能源补贴。此次拨付可再生能源补贴是“推动解决可再生能源发电补贴资金缺口”的重要推进，是可再生能源项目发展的重要利好，表明了国家低碳改革的决心。进一步资金的落实可以使发电企业可再生能源项目以及集团公司整体的资金状况得到改善，提振行业信心，推动双碳目标的实现。

根据能源不可能三角理论，能源的生产与供应无法同时实现“满足能源需求”，“维持价格低廉”和“利用能源清洁”。可再生能源电价附加征收标准在可再生能源法颁布后多次上调至2016年的每千瓦时1.9分，至今再未发生变化，其征收额低于实际需求，导致补贴缺口的不断增加。煤价居高不下，新能源现有使用成本偏高且供电稳定性低，双重的成本压力下维持低的供电价格，发电企业仍面临发一度亏一度的问题。即使财政支出可以帮助补贴一部分的缺口，但在现有电力体系下，补贴缺口仍然存在，从长期来讲，电力行业的低碳转型和可持续发展会受到影响。

那么在确保能源供应的前提下，我们能否破除能源不可能三角，从效率与公平的角度，有一个兼顾“既能、又能、还能”的改革方案呢？电力作为工业发展和生活必需品，需考虑供电安全保障，因此首先要保证电量供应，坚决守住民生、发展和安全底线。其次，碳中和已成全球共识，目前，欧洲议会通过“碳边界调整机制”议案，对进口商品征收碳关税，并宣布不晚于2023年实施，关于减碳的市场准入要求将推动高碳企业需迅速做出调整，增大对绿电的需求。因此双碳目标下，仍需坚定低碳转型的道路，推进可再生能源发电补贴资金落地，结合减税降费、绿色贷款等政策，促进可再生能源发电技术创新，降低发电成本，推动我国电力低碳转型。最后，让市场起作用，降低成本，在市场失灵的部分让政策起作用，同时防止政策失灵。煤电价格矛盾影响着我国电力的稳定供应，需进一步完善煤炭和电力市场，引导煤、电价格主要通过中长期交易形成。发电侧，推进高效率机组多发电，边际成本低的电多消纳；需求侧，完善电力需求侧响应资源的定价机制，基于峰谷电价再配置经济活动，引导高耗能企业用电精细化管理，用好电价浮动，分摊成本，从而提高电力市场效率。

（作者系来自中国人民大学应用经济学院 刘阳）