政策解读 | 《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的实施意见》

为什么要出台《实施意见》？

　　土地出让收入是地方政府预算收入的主要部分，长期以来，土地增值收益取之于农，但直接用于农业农村的比例偏低。随着实施乡村振兴战略的全面推进，更需要大量资金投入，仅靠财政一般公共预算远远不能满足需求，必须拓宽资金来源渠道，建立健全乡村振兴投入稳定增长的长效机制。

　　2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》(中办发〔2020〕32号)，对稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，集中支持乡村振兴重点工作提出明确要求，这是对落实农业农村优先发展、强化乡村振兴资金保障的重要举措和制度安排。省委、省政府高度重视此项工作，要求省委农办会同省财政厅等部门，根据贵州实际情况，制定我省的《实施意见》。我省《实施意见》的出台，为加快补上“三农”发展短板、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供有力支撑，为促进我省农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展具有重要意义。

为什么规定土地出让收益用于农业农村比例达到50%，同时又要求各地每年按不低于土地出让收入8%计提?在使用方向上有什么要求?

　　我省《实施意见》指出，按全市(州)总体上到2025年年底实现土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上的目标要求，若计提数小于土地出让收入8%的市(州)，则按不低于土地出让收入8%计提。这也是中央文件提出的要求。主要是为了防止有的地方将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，这样一来会虚增土地出让成本，缩减土地出让收益，所以提出50%和8%这两个目标，就是为了约束市(州)政府切实做到土地出让收益更多用于农业农村，体现了“双控制”“硬要求”“强把关”的思路。同时，在文件起草过程中，文稿组认真听取市(州)政府的意见，各市(州)认为按照“到2025年年底土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上和若计提数小于土地出让收入8%的、则按不低于土地出让收入8%计提”的要求符合当地实际。

　　在使用方向上，《实施意见》明确要求，土地出让收入中用于农业农村的资金，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、农村公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的农村不动产确权登记、山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。同时强调，要加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接，持续加大省、市、县三级财政通过原有渠道用于农业农村的支出力度，避免对一般公共预算支农投入产生挤出效应，切实增加对农业农村的投入。‍‍‍‍

有些地方特别是基层政府比较担忧，提高土地出让收入用于农业农村的比例，可能会对地方财政收支带来影响。如何解决?

　　目前有些地方财政形势比较紧张，提高土地出让收入用于农业农村的比例可能会增加地方政府的压力，所以《实施意见》提出了两个措施。一是采取分步实施。即在现行计提比例的基础上，按照每年提高一定比例进行计提，具体目标为：到2022年年底不得低于35%、到2023年年底不得低于40%、到2024年年底不得低于45%、到2025年年底达到50%以上，合理把握改革的节奏，分5年来达到目标要求。二是建立了适合我省的资金调剂机制。土地出让收入用于农业农村的资金主要由市(州)、县(市、区)政府安排使用，重点向县(市、区)倾斜，赋予县(市、区)政府合理使用资金自主权。各市(州)政府对所辖常住人口城镇化率高的城市主城区，可统筹其土地出让收入用于农业农村的资金，在所辖县(市、区)间进行调剂支持乡村振兴，市(州)级统筹办法和具体比例由各市(州)自主确定。

如何做好提高土地出让收入用于农业农村比例政策与其他相关政策的衔接?

　　这也是市(州)政府比较的一个问题，为此，《实施意见》也作了安排部署。一是从土地出让收益中计提农业土地开发资金、农田水利建设资金、教育资金，新增建设用地土地有偿使用费中实际用于农业农村的支出，土地出让收益用于农村基础设施建设等支出五项，以及市(州)用于农业农村的部分，计入土地出让收入用于农业农村的支出。二是允许按照现行政策继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金偿还。三是允许将已收储土地的出让收入，继续通过计提国有土地收益基金用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。《实施意见》还提出，各地应当依据土地管理法等有关法律法规及政策规定，合理把握土地征收、收储、供应节奏，保持土地出让收入和收益总体稳定，统筹处理好提高土地出让收入用于农业农村比例与防范化解地方政府债务风险的关系。

如何加强对土地出让收入用于农业农村资金核算的监督?

　　《实施意见》强调要做到“三个严”，即两个严禁，一个严格。一是严禁变相减免土地出让收入，确保土地出让收入及时足额缴入国库。二是严格核定土地出让成本性支出，不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。三是严禁使用与项目无关的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。

　　同时在监督上，《实施意见》指出，一是要加强对土地出让收入相关政策落实及土地出让收支管理的审计监督，适时开展土地出让收入专项审计。二是要依规依纪依法查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为，追究有关单位和责任人的责任。三是各市(州)党委和政府每年向省委、省政府报告实施乡村振兴战略进展情况时，要专题报告调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村投入比例优先支持乡村振兴的情况。