原创|PPP项目工程费用计价方式探讨

来源：现代咨询

作者：康峰  周燕

项目总投资是指为完成工程项目建设并达到使用要求或生产条件，在建设期内预计或实际投入的全部费用总和。PPP项目中，总投资的确定是计算政府付费的基础，是政府最终的支出责任最大的影响因素。因此，PPP项目总投资确认是有效控制PPP项目投资规模、控制政府支出责任、提高项目经济效益的关键性环节。

PPP项目总投资的确定方式通常是以经政府审计确认为准，因此，PPP项目总投资的计价及采购管控对控制政府支出责任很重要。一般的，项目总投资＝工程费用+工程建设其他费用+建设期利息，其中，影响项目建设总投资最大的是工程费用。因此，工程费用的计价方式直接影响总投资计算，是确定项目总投资最核心的内容之一，本文就工程费用计价方式进行深入探讨。工程费用包括设备及工器具购置费和建筑安装工程费。由于设备及工器具购置费的计价方式比较固定明晰，本文探讨的工程费用计价方式主要指的是建筑安装工程费的计价方式。

对于传统建设项目的工程计价，我们国家一直沿用的是工程量清单计价方法，而在PPP领域，由于PPP项目无法在招投标阶段提供工程量清单，导致前期PPP项目总投资的确定只能进行估算。因此在实际操作中，PPP项目招投标阶段通常采取定额计价方法，即按定额下浮一定比例来控制项目总投资。  

PPP项目工程费用计价方式主要分为定额下浮和清单计价。

1、概 念

定额下浮，是指采用费率法，先确定工程造价计算所依据的具体定额和材料价格的确定方式，然后约定具体的下浮率。定额是指按国家规定的统一工程量计算规则计算工程数量，然后按照建设行政主管部门颁布的预算定额计算人工、材料、施工机具使用费，再按照有关费用标准计取其他费用。

2、特 点

在此种计价方式下，“量”是由投标人计算，“价”按照统一规定计取。PPP项目招标时，在招标文件中给定工程量计算、定额适用、材料（设备）价格计取、费用计算标准等规则，由社会资本方综合考虑后报出建安下浮率。下浮率受行业、地区、企业施工利润等因素影响。一般，市政道路施工利润较高，下浮率也较高；房建项目施工利润较低，下浮率也较低。

3、适 用 范 围

此种计价方式适用于项目情况复杂、性质特殊，或是项目前期工作深度不够，工程量不能确定，投资额准确性不高，而又需要加快项目前期推进速度的情形。

此种模式下，由政府方承担工程量以及价格的变动风险，建安工程费用根据建设阶段不同而变化，是一个动态概念。

1、概 念

清单计价，是指招标人按照国家统一规定的工程量计算规则提供工程数量，投标人按照企业自身实力，根据招标人提供的工程数量自主报价。

2、特 点

3、适 用 范 围

此种计价方式适用于前期工作充分，边界条件清晰，已经完成了施工图设计的PPP项目，依据设计图纸、施工图纸确定工程量。或者材料（设备）价格弹性较大的PPP工程项目，例如灯光亮化、景观改造等工程，宜采用带工程量清单及招标控制价的方式进行招标，以免项目实施过程中因材料（设备）品牌、价格弹性较大带来的争议。

（一）采用的单价不同

单价构成不同：定额（下浮）计价采用的单价是定额工料机（定额基价），而清单计价采用的单价是综合单价。清单计价的综合单价，从工程内容的角度不仅包括组合清单项目主体工程项目，还包括与主体项目有关的辅助项目。从费用内容角度不仅包括人工费、材料费，还包括管理费、利润和风险因素。

单价来源不同：定额（下浮）计价单价按照统一规定计取，清单计价单价由投标人根据自身实力及竞争需要，企业自主报价。

（二）工程量来源不同

定额（下浮）计价的建设工程，其工程量计算由投标人负责计算，发包人进行审核。计算规则采用的是计价定额（预算定额或消耗量定额）所规定的。

清单计价的工程量来源于两个方面：一是清单项目的工程量，由清单编制人根据《建设工程工程量清单计价规范》各附录和省补充项目中的工程量计算规则计算，并填写工程量清单作为招标文件的一部分发至投标人。二是组成清单项目的各个定额分项工程的工程量，由投标人根据计价定额规定的工程量计算规则计算，并执行相应计价定额组成综合单价。

（三）工程结算方式不同

定额（下浮）计价方式在结算时既要核算工程量，还可能依据政策文件要求调整换算定额或取费费率；而工程量清单计价方式在结算时仅核算工程量，中标时约定的综合单价不变。

（四）采用的生产要素价格不同

定额（下浮）计价的建设工程，工、料、机价格一律采用取定价，对于材料的动态调整，其调整的依据也是确定的、平均的市场信息价格。不同的施工企业，均采用同一标准调价。生产要素价格不反映企业的管理技术能力。

清单计价的建设工程，编制标底时，生产要素价格采用定额取定价，动态调整时，采用同一标准的、平均确定的市场信息价调价；投标报价时，可以采用或参照定额定价，也可采用企业自己的工、料、机价格报价。生产要素价格反映企业实际的管理水平。

（五）分部分项工程内容的含义不同

定额（下浮）计价方式下分项工程的施工内容通常是单一工序内容（有时也适当组合）；而工程量清单计价方式下分部分项工程的施工内容通常是对完成工程实体各道工序内容的组合。

PPP项目通常是投资额较大、重要的基础设施和公共服务项目，影响程度深远，在选择计价方式时应当考虑工程项目特点、建设管理模式、招投标条件、施工图纸深化程度、合同风险划分等多种因素。以下将从几个方面，对定额下浮计价和清单计价进行对比分析。

（一）使用依据

定额（下浮）计价依据的是当地的消耗量定额及全费用基价表，如《XX省通用安装工程消耗量定额及全费用基价表》、《XX省建设工程公共专业消耗量定额及全费用基价表》、《XX省市政工程消耗量定额及全费用基价表》、《XX省园林绿化工程消耗量定额及全费用基价表》、《XX省建筑安装工程费用定额》等；清单计价依据的是《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）、《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》。

（二）操作便利性

在招投标阶段，定额（下浮）计价方式操作性强，招标时不需要深化的设计方案和图纸，可以快速启动项目招标定标工作通过下浮率的竞争（在投标人资格预审通过、确定是合格承包商的前提下），确定中标人，工作量小，比较方便；清单计价操作性强，但计算和组价的工程量大。

（三）市场波动

在定额下浮方式下，很多地方定额不足以涵盖所有专业项目，需要借用行业定额的内容很多，而且项目环境的特殊需要，施工工艺方面的变化，对施工有更多更高的要求，地方定额对这种环境的考虑较少，出现市场波动的情况，由于是事后结算定价，加上还有可能存在的定额套用问题，存在争议较大；在清单计价方式下，根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）规定，清单计价中的市场波动，约定方位内的风险由承包人承担，范围外的风险由发包人承担，较为公平。

（四）成本控制

在定额下浮方式下，由于都使用了同一水平的定额和生产要素价格，竞争并不充分，对于成本的控制力度较弱；清单计价根据施工图设计文件进行编制，竞争中各投标人使用的定额和生产要素价格具有个性化，反映了企业的实际情况，使真正具有生产能力优势的企业中标，对于成本的控制力较强。

（五）管理精细

定额（下浮）计价方式一般根据形象进度进行计量支付，对于投资管理的精度一般；清单计价的管理精细，计量支付的准确性高，能够根据实际进展进行计量。对于质量、安全、功能、投资管理较高。

（六）法律风险

由于按照国家强制性规定，全部使用国有资金投资或者以国有资金投资为主的建筑工程，应当采用工程量清单计价。

（一）PPP项目的前期工作中必须明确项目计价方式

目前， PPP项目大部分都是通过“两标并一标”的方式选择社会资本。由于很多项目前期工作深度不够，项目成本等因素尚未确定，无法合理测算项目建设完成后的付费金额和运营成本，采用的竞标因素仅能供评标使用，不能真实反映合同执行中的实际成本和风险。为有效控制PPP项目总投资，应在项目前期工作中明确项目工程费用计价方式及总投资计价原则。  

（二）在明确计价方式的基础上合理设置招标控制价

PPP项目在招标工作开展之前，加深投资估算、初步设计概算或者施工图预算的精度，并且设置一个招标控制价，从而增加招标控制价的合理性。同时依据关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92号）第十四条的相关规定，采用未中标补偿机制，激励社会资本充分竞争。

PPP项目在招投标阶段，招标人可以给出概念方案、现状条件、规划条件、功能需求，要求潜在投标人在现有方案基础上进行优化、深化，要保证各家的设计的出发点满足招标文件要求，基于统一的平台来编制技术方案和报价。必要时在设计图纸中，要明确主要材料设备的品牌范围、档次要求，使得各家报价基于统一的标准，以此来控制投标报价。

（三）工程量清单招标结算优势明显

运用工程量清单招标可以实现量价分离、风险分担，避免投标报价的盲目性，符合市场经济发展规律，也符合国家大力倡导的清单计价模式。同时采用工程量清单计价可以避免了定额下浮招标给项目后续的投资管理带来诸多不利的因素，如建设期造价控制的困难、结算阶段形成多方扯皮的尴尬局面等。

由现代咨询负责PPP全过程咨询的襄阳庞公大桥PPP项目（第三批次国家级示范项目），运用清单模式进行招标及计价，项目顺利落地，全过程进行严格的造价管控，项目总投资得到有效控制，并且为后续实施的此类项目提供了可复制的案例，具有重要的示范意义。

（四）完善定额下浮计价方式中合同套用定额约定

当约定为定额计价方式确定项目成本时，合同一定要详细明确地列明哪种定额。当约定定额列项不全、不能满足项目需要时，采用何种定额（行业或某地或全国统一定额）作为补充、优先顺序，借用定额是部分借用还是全套套用（消耗量、取费等）等等。因为定额不能包揽全部项目，当遇到新列项时用什么方式解决。关于这些问题，不管是过程计价还是最后结算，经常会发生争议。因此，应当完善合同中关于套用定额约定，以减少后面不必要的纠纷。

作者简介：康峰，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部合伙人、副总经理，现代研究院高级研究员。周燕，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部高级项目经理。

江苏现代资产投资管理顾问有限公司（简称“现代咨询”）是中国现代集团有限公司核心企业，是中国城市投融资咨询和政府平台公司管理咨询机构，成立于1997年，总部设在南京，目前在河北、河南、湖北、福建、陕西、江西等地设有分（子）公司或办事处。核心业务是政府投融资、政府融资平台转型、企业管理、PPP、国有企业改革、城市发展等咨询服务，以及投资银行、基金管理、智库研究等。

截至目前，集团已有30多个省、自治区和直辖市的业务覆盖，有400多家合作单位，是40多个省、市的政府顾问或市长顾问，参加了300多场国家部委、政府和高校的专题演讲，先后为天津、哈尔滨、南京、武汉、长春、合肥、中国雄安新区、南京江北新区等二十多个省会城市、国家级新区及500多个市县的平台公司完成了战略规划、转型发展、整合重组和投融资等咨询服务项目，成功打造了城投公司转型的“天津模式”、“兰州模式”、“合肥模式”、“莘县模式”等诸多标杆案例。

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