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战争、谎言和录像带：公共外交与美国反恐战争

作者：彼得·范·汉姆（Peter van Ham），现任职于海牙荷兰国际关系研究所。

摘要：文章认为，在与国际恐怖主义进行斗争的过程中，美国不仅使用了传统的军事手段，也运用了针对穆斯林世界的“心理和思想”手段。文章分析了美国为应对911事件后的一系列后续事件所付出的公共外交努力，并提出了一些关键概念，这些概念组成了公共外交的基础。此外，本文简要概述了由这些政策所引发的批判性要点。文章最后得出结论，尽管美国的公共外交是其中东整体政策的一个重要且被低估的组成部分，但若要解决美国在该地区的信誉和形象问题，仅仅依靠更好的沟通还远远不够。

文源：Peter van Ham,“War, Lies, and Videotape: Public Diplomacy and the USA’s War on Terrorism”, Security Dialogue, 2003, Vol. 34, No. 4, pp. 427-444.

收录：《大译编参》2021年第106期，总第106期，大外交智库外文编译评论组创办。

编译：吴萱，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于山东大学英语与国际政治双学位班；

审校：宋越，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于中国人民大学哲学院；

再审：张锐，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于外交学院国际关系研究所；

终审：杨博，大外交智库外文编译评论项目组《大译编参》执行副主编，现就读于国际关系学院国际关系专业。

编译精选

在打击国际恐怖主义方面，美国不仅使用传统的军事手段，而且还在努力赢得穆斯林世界的道义和政治支持。奥萨马•本•拉登（Osama bin Laden）从托拉博拉的一个洞穴中露面的视频传遍全球，这表明媒体既是武器，也是这场后现代战争的首选战场。打击恐怖主义不仅仅是为了穆斯林人民的“心理和思想”而斗争，而且还代表着未来几十年里美国（以及整个“西方”）的意义和角色。显然，911事件不是对美国军事能力的打击，而是对美国超级大国身份的打击。美国及其所代表的一切——包括外交政策和价值观——遭到了外界强烈的仇恨，这一事实让许多美国人大为震惊。“为什么人们这么恨我们?”这个问题很快就成为了一个关键问题，不仅对普通美国人来说是如此，对华盛顿的决策者来说也是如此。

本文考察了美国为应对 911的后续事件所做的公共外交努力。文章首先明晰了一些基本概念作为公共外交论述的基础，接下来提供了一些具体的例子，说明美国如何在国内外“推销”针对恐怖主义的战争。此外，文章简要概述了这些外交行为引发的批评。这篇文章还评估了美国新公共外交计划成功改变美国（以及“西方”）在穆斯林世界形象的可能性。文章的结论是，尽管美国的公共外交是其中东整体政策的一个重要且被低估的组成部分，但若要解决美国在该地区的信誉和形象问题，仅仅依靠更好的沟通还远远不够。

一、 公共外交的演变

公共外交的概念有多种定义，它在国际政治中的角色和地位也随着时间发生变化。就其目标而言，公共外交强调直接与外国人民沟通，通过影响其公民来改变外国政府，或为自己国家的政策、行动和政治经济制度创造有利的形象。公共外交的一个关键因素是建立个人和机构的关系，并与国外群众进行价值观方面的对话。总之，在这个全新的技术和政治背景下，上述内容体现了外交演变的一个新方向。 

在美国寻求全球共情和支持的行动中，媒体、公共关系和营销专家在外交中的作用愈发明显。商业大亨鼓励公众将自己视为一个“品牌”，而领土实体（国家， 地区，城市）则相应地将自己塑造成公司和产品。因此，美国国务卿科林•鲍威尔（Colin Powell）将美国外交定义为:“我们是在销售产品”，“我们出售的产品就是民主。”

从五角大楼寻求好莱坞创造性思想家们的帮助等一系列事件中，可以看出美国外交方式正在发生明显的变化。由于公共外交经常涉及跨文化交流，因此政府需要采用新的营销、公关和品牌推广方法来与这些目标受众进行沟通，但这些方法所需的专业知识，外交官都不可能（至少短期内不可能）立即掌握。因此，美国的大部分公共外交活动目前都“外包”给私人通信机构也就不足为奇了。

当然，在上世纪，美国同样在不断更新不同的方法和机制来向外国群众传达信息。例如，在第一次世界大战期间成立了一个公共信息委员会，随后又成立了战争信息办公室和广告委员会，以在第二次世界大战期间赢得国内外的“人心和思想”。

因此，911事件之后，美国当局更加努力地发展公共外交，这其实是遵循了一种根深蒂固的传统，即利用美国的“软实力”资源作为政治工具。然而，在“赢得”冷战后，美国在接下来的十年里忽视了公共外交，因为它相信自己的社会模式不再受到意识形态“对立面”的挑战。这意味着美国相关的国际广播节目和国际交流节目的规模缩小了，因为美国认为，这些中东欧的“被俘国家”一旦获得解放，便会自发地选择自由民主和开放经济的“美国模式”。911事件警醒了美国，它的这种社会模式仍然是脆弱的，需要继续努力来消除对其的批评。公共外交现在被视为重振美国的独特文化力量，它是弥补这十年来美国过度自满情绪造成的后果的关键。

现在我们可以明确，美国的公共外交是一个复杂的现象，它旨在通过各种各样的手段和渠道向世界传达美国的承诺、目标和意图，反映出当今的外交远远超出了传统的“授权大使”的范畴，它涵盖了“来自私营部门、公民社会、媒体、劳工运动、以及影响全球重大决策的宗教团体。”

二、 公共外交与穆斯林世界

当代的公共外交与冷战期间及冷战之前的做法有所不同。在过去的几十年里，工业化见证了政治格局的转变，其中电信的自由化，互联网的爆炸式增长，以及计算机、媒体和电信公司之间的合并，导致了所谓的信息社会的产生。这也影响了阿拉伯世界，但大部分阿拉伯社会仍然对美国保持封闭。更重要的是，依靠大众媒体与阿拉伯世界交流存在一定的问题。在阿拉伯世界，多数人是从他们的邻居或他们认识的人身边得知各种新闻的，因而如果美国主要依靠大众媒体传递信息，可能会导致信息误差和扭曲。

目前来看，美国渴望与穆斯林世界展开一场前所未有的外交对话，因此美国的公共外交应与信息战有所区别，它致力于创造一种哈贝马斯（Habermasian）式的民主话语实践，目的是寻找共同的假设和价值观。然而，事实证明，在阿富汗和伊拉克的战争和政治暴力的严酷现实面前，很难对中东发展一种平衡的公共外交方法。正如笔者将在下面论述的，布什政府最终使用公共外交作为信息战场上的“软实力”武器，而不是与穆斯林世界进行民主的、非强制性的交流。

（一）“历史终结论”

有三个基本概念支撑着当前的美国公共外交。首先，它反对亨廷顿的“文明冲突论”，支持福山的“历史终结论”。例如，2002年美国《国家安全战略》(National Security Strategy)认为，国家成功只有一个“可持续的模式”：自由、民主和自由企业。这一假设对美国的公共外交具有重大影响，因为美国认为伊斯兰文化和穆斯林社会与西方的价值观和制度是兼容的。因此，布什总统一直主张:“这不是针对伊斯兰教，而是针对‘邪恶’的战争。”

美国的公共外交似乎理所当然地认为，所有穆斯林都有一种与生俱来（尽管受到压抑）的愿望，即支持自由民主和资本主义。这意味着，尽管美国和一些穆斯林国家之间存在明显的政治差异，但美国和穆斯林文化并没有“冲突”。美国公共外交中有这样一种说法：“我们之所以成为盟友，是因为我们拥有共同的愿望——自由、安全、繁荣——也因为我们经常面临共同的敌人，即统治你们的政权。”

尽管美国的公共外交避免了对穆斯林文化的抗拒态度，但它植根于“历史的终结”这一论说，这往往让它带有一种近乎傲慢的色彩，这不仅反映在美国的公共外交上，也反映在布什政府的中东民主化计划上。以下是美国乐观的假设：一旦伊拉克人民摆脱萨达姆·侯赛因的束缚，美国军队将受到当地人民的欢迎。然而美国目前在稳定战后伊拉克方面遇到了不少困难。

（二）非国家行为体

公共外交的第二个基本概念是调动各种各样的非国家行为体来尝试接触外国受众以实现战略目标。这一类公共外交手段包括媒体、教育交流、文化体育等。

公共外交的任务是通过使用从商业实践中直接衍生出来的新技术来推广针对外国受众的“核心价值”。成功的公共外交就像商业营销和公关，它需要确定每个国家和地区的目标受众，并以各种不同的方式触及这些受众。语言障碍和文化差异阻碍了通用的、“一刀切”式的公共外交，而要更好、更详细地了解穆斯林世界的受众，则需要专门的知识平台。一般来说，与目标受众的双向沟通和互动是首选。

此外，考虑到运用图片和故事能够激发群众的情绪力量，因此在这种公共外交中，美国传媒业是一个特别有价值的盟友。商业电视节目、好莱坞电影和其他文化“产品”都可以提供对这个国家的内在更好、更持久的理解。美国主流电视节目和电影在内容上都带有爱国主义色彩，因此，他们可以在作品中歌颂个人自由和无限机会，以重振“美国品牌”。人们普遍认为，中东、亚洲和其他地区的人民对美国的大部分看法都来自美国的电影和电视剧。这些图片和信息对美国价值观传播的影响可能比政府渠道都要大。

（三）公共外交的双向功能

公共外交的第三个概念是其两个固有功能：一是力求削弱“敌人”的士气；二是提高“盟国”的精神。911事件不仅促使美国当局重新努力推广“美国品牌”和美国政策，还促使其反思“美国”到底代表什么。然而，重塑品牌也并非百利无害。对战争的言辞粉饰和“美国价值观”的回归使美国社会的大部分人陶醉于一种自我崇拜形式。就在911事件发生后，一系列爱国主义的广告充斥着美国的大街小巷，影响美国人的自我认知，也影响了外国群众——在这个例子中是指穆斯林世界——看待美国政策目标的方式。

从概念上讲，公共外交可以类比为区位品牌。管理所在地区的品牌资产通常需要做两件事：他们的对外目标是吸引更多客户；对内目标是重塑公民之间的群体意识，并为他们提供一个更清晰的自我概念。品牌推广的挑战在于通过一系列图像和信息，来吸引并满足这两种往往截然不同的受众。布什政府把反恐战争变成了“我们”与“他们”（“你要么支持我们，要么反对我们”）之间的冲突，使国内公众与国外公众之间的鸿沟难以弥合。

相反，美国当局利用911事件后的爱国主义浪潮推动其国际议程，在中东地区持续施压要求“政权更迭”。如此，它利用“911”——这本身已经成为一个品牌——来主导政治话语，并约束潜在的国内外批评者。而对布什政府来说，利用公共外交作为控制国内外政治话语的“软实力”工具是一个更好的选项。

三、公共外交的具体实践

美国公共外交在实践中是如何运作的?美国公共外交希望制定一项战略，充分利用现有的品牌资产重新定位“美国品牌”。多个咨询委员会，任务部队和听证会经过辩论，提出的一个建议是立即制定持续性的战略和协调框架，使公共外交成为真正的政治优先项。然而，事实证明这是相当困难的。911之后不久，战略信息办公室（OSI）成立了 ，目的是“推销”美国在中东、亚洲和西欧的政策，并为美国领导的反恐战争取得尽可能多的支持。但是，2002年2月，有人指出，国防部利用OSI反恐战争误导公众和媒体，因此，该办公室受到了相关审查。在一周内，由于声誉受损，五角大楼关闭了该办公室。

2002年7月，美国公共外交再次兴起。美国国会通过了一项法案，为公共外交提供大量拨款，与此同时，白宫成立了一个新的全球通信办公室 （OGC），顾名思义，这个办公室旨在协调政府的外交政策信息，并在全球范围内监督“美国品牌”的推广情况。几个月后，OGC宣布将参与一场耗资2亿美元的针对伊拉克的政治公关，即利用先进的营销技术说服关键目标群体推翻萨达姆·侯赛因。OGC主导着每日的新闻发布会，并与联盟信息中心（CIC）合作密切，一天24小时随时准备“中和”负面信息和新闻。除此之外，美国当局还成立了伊拉克公共外交小组，这是一个跨部门的特别小组，包括来自中央情报局、国家安全委员会、五角大楼、国务院和美国国际开发署的代表。该小组负责针对欧洲和中东的报纸编辑、外交政策智囊团和媒体，对他们宣扬发动伊拉克战争的必要性。但需要说明的是，美国官方的公共外交经常保持谨慎甚至是消极的态度。

这些文化差异也影响着交际的方法和风格。例如，阿拉伯世界的处事风格较为感性，这意味着美国典型的直接和理性的风格往往不起作用，甚至可能适得其反。因此，“美国品牌”建设策略提出，建立在信任基础上的情感关系必须循序渐进，否则很可能被视为文化上的异类。

此外，美国现在也通过私人通信公司覆盖技术和媒体领域，以接触穆斯林世界来实现外交目标。这些公司播放一些电视节目，例如，“早安，埃及”节目会播放对“普通美国人”的采访，以减少某些美国电视节目和电影中呈现的美国刻板印象。这些节目把美国描绘成一个开放、宽容的社会，在那里所有的宗教都是平等的。同时，美国还通过建立阿拉伯语网站，印刷相关出版物等来进一步实现外交目标。

私营企业也参与了相关的外交活动。例如，有私营企业制作了许多宣传节目，并在伊拉克播出，其中包括恶搞萨达姆·侯赛因的演讲和其他的讽刺新闻节目，其目的是削弱民众对伊拉克政权的支持。尽管这些活动可能有利于实现美国外交政策目标，但它们的敏感性质往往令外交官和其他政府官员深为厌恶。

四、对美式公共外交的批判

与所有的品牌推广一样，当代公共外交举措遭到了一些批评。例如，乔舒亚•穆拉夫奇克（Joshua Muravchik）说到，民意调查显示，大多数穆斯林并不赞同“美国价值观”，他们经常将社会的许多弊病归咎于美国。他批评了当前的公共外交方式，认为它没有认识到美国人和穆斯林（尤其是阿拉伯人）之间的根本性差异。穆拉夫奇克坚持福山理论，不承认基本文化的差异和冲突。

除他之外，还有人认为，“美国品牌”的问题不只是其国际形象受损，而是“产品”本身。内奥米•克莱恩（Naomi Klein）声称，美国未能兑现自己的外交承诺，采取双重标准削弱了美国政策的可信度。美国领导的对伊拉克的军事打击就是一个典型例子。正如英国品牌专家西蒙·安霍尔特（Simon Anholt）所说，“你不能一边用左手打他们，一边用右手抚摸他们。”他认为，如果要发动战争，那就应该暂停外交。

此外。克莱恩对所谓“品牌”塑造的过程也持怀疑态度，他说，“品牌塑造的核心是严格控制单向信息，以最有效的形式进行传播，形成信息垄断。”因此， 将这种商业模式用于公共外交意味着，在一个进行国家品牌宣传的国家里，人民会屈从于其政治品牌领导人的特权“剧本”。在民主体制国家中，这很可能会催生一个威权体制，破坏社会的民主特征。

（一）信息政治和国土安全

美国当前对中东的公共外交目标是抓住信息传播的主动权，弥补美国在形象和信息方面的损失，其中信息战是一个重要内容。信息战的军事手段是摧毁敌方的通信和信息系统，非军事手段则包括“公共信息管理”、“控制媒体来源”、“舆论操纵”等战术。在这种背景下,公共外交是一个全新的方式,因为它强调国际软实力的作用。

在反恐战争中，以上概念都和公共外交努力相关，因为信息是一种资产、一种工具，甚至是一种武器，可以在国内外为美国官方外交政策争取政治支持。然而，这也存在一个问题，将信息视为一种资产，一方面可能会模糊新闻和事实之间的界限，另一方面可能会模糊公关、宣传甚至心理战之间的界限。然而在危机时刻，人们还是会倾向于在内部寻求安全，害怕来自外部的威胁。正如现实主义范式强调，“国土安全”是可以承诺的，但国家边界之外属于无政府状态。从概念上讲，国土安全和公共外交很难结合起来。

国土安全方法是以金字塔式的方式管理和控制信息、通信，这常常导致对国家产生一种无所不知甚至无所不能的错觉。这与通过网络实现灵活性的公共外交理论形成了鲜明的对比。国土安全基于“力量”的概念，而公共外交旨在“影响”。前者通过“控制”的人数、组织等来定义自己，而后者则通过它“触及”、“接触”和“接触”的受众来定义自己。这种区别也体现在二者的政策上。公共外交将国家行为体的投入与私人公司和普通公民的投入结合起来，而国土安全是一个典型的证券化项目，只对公民开放。因而，坚持国土安全将会损害公共外交的开放性，而政治家需要防止这种情况发生。911事件后的美国公共外交必须在这两种相互冲突的范式中找到合适的位置。

五、结论

在美国打击恐怖主义的战争中，公共外交已经成为必不可少的“软实力”工具。美国发动伊拉克战争，就必须获得公众对美国及其政策的支持，但事实证明，获得公众对美国及其政策的支持是十分困难的。从911事件开始，在之后的一系列不对称战争中，美国决定将美国的国家形象和通信技术作为应对手段。就像恐怖分子利用出其不意的“武器”攻击西方社会的弱点一样，美国已经决定通过同样创造性的手段来削弱民众对恐怖活动的支持。通过直接与穆斯林民众沟通，美国旨在对直接或间接支持恐怖组织的政府施加压力，因此，美国渴望与群众建立联系，这是其他政策没有做到的。

但是，我们很容易发现公共外交的局限性。公共外交虽然是基于“了解我们就是爱我们”这一态度，但这无法掩盖美国人对他们所谓优越的“生活方式”的傲慢。就像以赛亚•伯林（Isaiah Berlin）曾经说过的，“成为傲慢的邻居所轻视的对象，还要对其抱以宽容的态度，是个人或社会可能遭受的最痛苦的经历之一”。柏林认为，众人会这样回应他们的邻居，“就像诗人席勒的理论中弯曲的树枝，回击并拒绝接受他们所谓的劣等言论”。在911事件后，这个“树枝”可能会以新的恐怖活动的形式出现。

尽管有这些风险和缺点，但美国的公共外交正在成为影响舆论和政治动向的重要战略。它不像真正的战争，公共外交永远不会结束；相反，它是一个的持续传播的过程。公共外交的另一个目标（可以说是一个更重要也更困难目标）是恢复美国的信誉。现在美国军队已经进入伊拉克，且美国军队已经成为美国及其政策的“媒介”和“信息”。布什政府的目标是把伊拉克变成一个展示社会稳定和支持美国的平台，从而推动中东其他国家效仿，但现在美国的信誉在这里处于岌岌可危的状态。

以上这些情况意味着，美国当局应该对巴以冲突采取更平和的政策，因为只有信誉、责任和可靠性才能让美国与更广泛的中东穆斯林世界的关系有建设性的进展。美国公共外交的底线是，所有的公关和品牌建设都要像热销产品一样受欢迎。美国的公共外交能否成功赢得全球穆斯林人口的“内心”，这个问题还没有定论。但是，如果没有说服持怀疑态度的穆斯林民众去相信美国政策的优点及其潜在的良好意图，那么美国在军事战斗上可能会胜利，但真正的“战争”多半会以失败告终。

译者评述

本文以美国在中东发动的战争为背景，论证了公共外交中的政治舆论和信息包装在国际关系中的作用。文章首先介绍了公共外交概念的演变过程，接着详细阐释了公共外交的相关理论、功能与具体的实施手段，接下来作者对公共外交的缺陷进行了批判，最后以总结全文作为收尾。全文概念明晰，并带有批判性思考，不失为美国公共外交研究领域的一篇好文章。

公共外交是近年来美国政治乃至世界政治的一个热点话题。相比传统的军事手段，美国在伊拉克等中东地区的公共外交旨在通过非暴力的方式，让目标群众从内心里接受美国的政策与制度。正如文章中所言，军事手段赢得的战争只是一时的胜利，甚至还有可能引发当地民众和政府的反抗情绪，而公共外交则是一场“润物细无声”的战争，能从文化与制度认同的层次上获得更为持久的胜利。公共外交的一个关键目标就是塑造本国在国际社会广大民众中的国家形象，并用相应的政策和手段塑造好这个形象。对于美国而言，不同的政府，不同性格特征的领导人都会对美国的公共外交倾向产生影响，例如特朗普领导下和拜登领导下的政府的外交风格是有很大不同的。除此之外，媒体、私营企业、社会团体等行为体也会对公共外交的效果产生影响，政府想要运用好公共外交，就必须要把握好与这些群体的互动。当今世界已经没有上个世纪战火弥漫般的局势，但潜在的国家斗争永远不会结束，要在相对和平的时期取得国际政治上的政策话语权，不能只依赖传统的坚船利炮，更要看到舆论与信息等“软实力”方面的力量，对于美国而言是如此，对于中国而言，更是如此。

问题互动

问题一、如何克服公共外交的固有缺陷？

问题二、当今国际社会的舆论主流仍然由西方发达国家主导，中国以及其他发展中国家如何增强自身在国际社会上的舆论影响力？

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