江西省公共数据的开放与应用丨凌科安时法律评论
发布于 2021-09-23 17:29
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前言
公共数据指国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织依法履行职责和提供公共服务过程中获取的各类数据资源。本文旨在梳理江西省公共数据开放建设现状，借鉴分析上海市、浙江省数据开放的优秀经验和做法，从公众数据制度建设、平台建设、数据利用等方面提出提升江西省公共数据开放水平的对策和建议。
一、我国公共数据开放的现状
1、数据开放的背景
在数据开放全球化大背景下，数据开放成为提升政府服务质量、提高政府监督水平的重要指标，对企业适应全球经济数据化发展至关重要，2020年新冠疫情爆发后，我国采取的应对措施更加凸显了数据的价值。近年来，我国亦逐渐重视公共数据的开放与应用，不断加快上线政府数据开放平台、完善制度体系建设，并取得重要成果。
2、数据开放制度体系建设
2012年，上海作为我国首个数据开放试点地区，率先推出政府数据开放平台。
2015年8月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确提出“大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享”。
2016年9月，国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》，此后，广西壮族自治区、广东省、辽宁省、安徽省等地相继印发地方性《政务信息资源共享管理暂行办法》。
2018年1月，国家发改委等部门联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》，选取五个省、直辖市作为试点地区，明确数据开放“以统一公共信息资源开放平台为途径”，要求于2018年底建立统一开放平台，制定完善的制度规范。
2019年8月，上海出台我国首部专门针对公共数据开放的地方性政府规章，即《上海市公共数据开放暂行办法》。
2020年6月，浙江也出台了《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》，专门对公共数据开放进行规定。其他地方也出台了专门针对数据开放的规范性文件，如《江西省地理信息数据管理办法》《北京市交通出行数据开放管理办法（试行）》等。
3、公共数据开放平台的发展
自上海市于2012年率先推出我国首个政府数据开放平台后，截至2017年，我国公共数据开放平台仅上线20个；从平台数量增长情况来看（详见图1），2018年及2019年，受相关政策的影响，我国公共数据开放平台呈数倍增长趋势：自2018年至2021年4月，仅3年多的时间，我国公共数据开放平台上线了154个；截至2021年4月底，我国的公共数据开放平台增长至174个，包括18个省级平台（含省和自治区，不包括直辖市和港澳台）、156个城市平台（含直辖市、副省级与地级行政区），省级数据开放平台上线率达64%，城市数据开放平台上线率达46.29%[1]。
二、江西省数据开放的现状
根据复旦大学联合国家信息中心数字中国研究院采取的“中国开放数林指数”，在2017年到2020年这对于公共数据开放政策和平台打造关键的四年里，从综合准备度、平台层、数据层、利用层四个维度及下属多级指标的评估中，江西省位列上榜20个省份的第10名，处于中等水平。2021年的“中国开放数林指数”只公布了前十名的中国开放数林标杆城市，江西省未能上榜。
1、江西省数据开放平台打造情况
（1）法律依据
在2016年9月国务院发布了《政务信息资源共享管理暂行办法》后，江西省于2017年1月发布了《江西省政务信息资源共享管理实施细则》（以下简称“《规制》”），作为规范全省政务信息资源共享工作行为的准则。目前，江西省针对公共数据开放并无专门立法，很多实践均是参照前述《规制》施行。
（2）专门的政府数据开放网站
为加快江西省政府数据的开发利用，江西省于2018年打造上线江西省政府数据开放网站（http://data.jiangxi.gov.cn/）。截至2021年8月31日，江西省政府数据开放网站整合了34个政府部门日常履行工作职责中产生的相关数据信息，累计面向社会公众开放122个数据目录，累计共享了8167710条数据，提供4个API接口，累计提供11个专题地图服务，共涵盖31个子专题地图。上述数据按照城市建设、道路交通、公共安全、机构团体、教育科技、经济建设、民生服务、社会发展、卫生健康、文化休闲、信用服务等10多个主题进行分类，社会公众也可按政府部门分类查找所需数据信息。《规制》明确将公共数据分为三类：无条件共享类信息、有条件共享类信息和不予共享类信息。社会公众从江西省政府数据开放网站可以获取到无条件共享类数据。
（3）省政府官网的“数据开放”专栏
江西省人民政府官网也专门开设了“数据开放”专栏，主要提供以下内容：
面向社会公众提供可读取有关经济、人口、农业、工业、服务业、民生、自然资源行业的经济数据；
发布江西统计局公布的全省各类经济指标、各类数据变化情况及数据解读文件；
对服务业等行业通过图表形式进行解读；
公布江西各年度统计年鉴。
上述数据信息包括各式各样的数据集，社会公众可直接读取，很大程度上满足了教育、科研、个人、商业对数据的需求。
2、江西省数据开放体系建设现状
复旦大学联合国家信息中心数字中国研究院采取“中国开放数林指数”的专业指标，从“准备度”、“平台层”、“数据层”、“利用层”四方面评估政府数据开放水平[2]，笔者将综合上述评估指标对江西省数据开放体系的现状进行解读。
（1）制度体系建设方面
截至目前，江西省暂未颁布针对公共数据开放与应用的专门性规范性文件，与之相关的规定零散分布在各类实施方案、实施细则、管理办法等文件中。现行《规制》更主要的是适用于政务信息资源在履行政务部门职责的组织之间的共享与使用，缺乏适用于为企业、社会公众提供准确、可机读的公共数据的相关规定。近年来，虽江西省发布的各类工作方案、指导意见等政策文件中，均明确要推动共享开放、编制信息资源目录、统一数据和通用业务标准、加强数据安全保障、完善相关制度建设，但对数据开放的标准、数据开放的要求、数据安全保障机制、统筹管理机制等方面仍缺乏强制性规范，数据开放制度体系建设的滞后，严重制约了数据开放水平的提升。
（2）数据开放平台建设方面
数据开放平台的建设依托于信息资源目录、数据开放标准等政策，江西省政府数据开放网站主要根据各部门的日常业务进行分类，江西省人民政府官网主要根据数据来源的网站进行分类，数据目录清晰显眼，方便社会公众获取信息。但数据分类简单，数据使用度有待提高，且在数据纠错、用户互动反馈、数据收藏等方面仍存在不足，关键词搜索功能仍需进一步加强。
（3）开放数据的利用方面
截至2021年8月31日，江西省通过政府数据开放网站共享了8167710条数据，据不完全统计，该网站的访问来源主要在江西省内，其次是北京市、广东省。网站热门搜索标签主要集中在信息公开、人防工程、资质备案、行政许可、医疗、公共服务、监督等方面，社会公众主要针对数据的完整性、更新速度的滞后性、网站的美观程度等方面进行互动交流，数据开放后利用情况和成果并不明确。
三、上海市、浙江省数据开放的先进经验根据复旦大学联合国家信息中心数字中国研究院测评结果，上海市和浙江省均连续多年被认定为中国政府数据开放水平前三。上海市和浙江省作为我国首批试点地区开展数据开放工作的地方，其优秀的经验和做法值得借鉴，笔者将对其进行深入分析其特点及优势，以期为江西省提高政府数据开放水平提出优质建议。
1、上海
（1）制度建设
2018年9月30日，上海市发布《上海市公共数据和一网通办管理办法》，明确了公共数据采集和治理、公共数据的共享与开放、公共管理和服务机构安全管理职责、被采集人权益保护、监督考核、法律职责等方面的总体工作要求，迈出了推动公共数据开放制度建设的重要一步。
2019年8月29日，上海市发布我国首部针对公共数据开放进行立法的地方政府规章——《上海市公共数据开放暂行办法》，进一步细化了公共数据开放的管理体制、开放机制、开放平台建设要求、数据利用、监督保障等内容，搭建了一套较为完整的公共数据开放制度体系。根据《上海市公共数据开放暂行办法》，上海逐步完善了相关配套制度，健全全市一网通办、公共数据开放平台、电子政务网等公共数据的基础网站设施安全防护体系，完善相关防护措施。
根据上海市颁布的相关规划，下一步，上海市将重点开放疫情复工、交通出行、卫生健康、文化教育、信用服务等方面的公共数据，根据社会需求，解决社会重点难点问题，全面梳理数据开放资源，形成完整的开放目录清单，加强数据安全和商业秘密、个人隐私保护，加强对未开放数据的脱敏脱密处理。
（2）平台建设
上海市公共数据开放平台（https://data.sh.gov.cn）于2012年设立，现已开放51个数据部门，100个数据开放机构，5268个数据集（含2428个API接口），53个数据应用，45621个数据项，996194480条数据。平台结合社会热点、重点问题，设置经济建设、资源环境、教育科技、道路交通等十大板块数据开放快捷入口，根据社会公众获取数据应用场景，设置交通出行、培训与就业、城市安全、学校教育与终身教育等九个应用场景板块。社会公众获取开放数据后，可从该数据集的准确性、满意度、及时性、可用性四个方面对该数据进行评分。平台将开放数据分为数据领域、数据资源类型、数据单位、综合得分以及其他数据五个一级目录，并在项下设置相应的子目录，方便社会公众准确获取开放数据。
对于无条件开放的数据，社会公众进行实名认证后可下载；对于有条件开放的数据，社会公众可以通过“开放生态”专栏，提交服务领域、资质文件、使用场景等申请材料后，申请获取有条件开放的数据。在数据安全方面，上海市数据开放平台设置“安全沙箱”，以数据开放主体和数据利用主体之间的数据互信使用、安全合规流通、数据价值如何赋能等问题[3]为开放数据的安全更添一层保障。
（3）开放效果
2015年至2020年，上海已经连续六年公布公共数据资源开放年度工作计划，明确年度数据开放重点领域、工作内容，接受社会公众的监督，提升数据开放工作效率，提高公共数据开放水平。
另外，上海市还编制了《上海市公共数据开放平台资源目录》，截至2021年8月27日，目录中共收录4659条数据资源情况，包括数据集编制部门、数据集内容、是否已发布、更新频率、开放属性等信息，数据内容描述简明清晰，社会公众可通过目录准确查找所需数据信息，再从数据开放平台获取。
2、浙江
（1）制度建设
2020年6月12日，浙江省发布《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》（下称“《办法》”），办法包含总则、数据开放、数据利用、数据安全、监督管理、法律责任和附则七个章节，共48个条款，7000多字。《办法》规定了数据安全管理体制，明确要组建公共数据专家委员会并制定相关工作规则，在数据开放过程中充分发挥专家委员会的作用。《办法》重点明确建立健全数据开放机制，从公共数据开放的定义、数据开放的重点、数据开放目录、数据开放的分类进行了详细规定，搭建一套较为完善的数据开放流程。《办法》也规定了开放数据的安全保障和数据使用要求，以及相关主体的监督和法律责任。
（2）平台建设
浙江省并未构建专门的数据开放平台，而是通过浙江省人民政府官网开辟“数据开放”专栏（http://data.zj.gov.cn/jdop_front/index.do）。截至2021年8月31日，该专栏现已整合了51个政府部门数据，开放了18538个数据集（含9587个API接口），95826项数据项，557566.77万条数据。平台根据数据属性将数据分为安全生产、财税金融、城建住房、地理空间、法律服务等22个领域，社会公众亦可根据数据编制部门获取相关数据。数据开放平台根据社会公众获取数据应用场景，共分为医疗卫生、市场监督、交通出行、教育文化、社会保险、科技创新共六个应用场景板块。社会公众亦可通过数据开放平台申请受限开放数据，若发现数据质量问题，可直接提交申请进行反馈，亦可在获取数据后对数据进行评分。
浙江省人民政府官网设置了“老年模式”，进入“老年模式”后，网站所有字体变大，为视力有障碍者提供便利。
（3）数据质量
根据复旦大学联合国家信息中心数字中国研究院测评结果，在对各地平台上所有可下载的数据集的数据容量和数据下载量进行排序，取最终排名居于前1%的数据集作为优质数据集，最终结果显示浙江省提供的优质数据集数量最高[4]。
根据浙江省数据开放网站显示，社会公众可利用浙江省数据开放网站上的数据开发应用，截至2021年8月27日，已形成至少52个应用成果。
1、出台公共数据开放相关立法和实施细则
出台专门针对公共数据开放的地方政府规章，是推进公共数据开放制度建设的法制基础和重要依据，江西省急需在梳理以往公共数据开放制度建设相关规定上，借鉴外省优秀经验、结合江西省本地特点，制定一部具有针对性、独立性和强制性，符合江西省现阶段发展水平、可操作性强的有关公共数据开放的地方性立法。
公共数据的分级分类是公共数据开放的法律依据，在没有对公共数据进行详细分类之前，实践中可能会出现政府部门对公共数据的保密程度不了解，而对可以开放的数据过于保守不予开放，对不该开放的数据进行开放。在开放数据单位众多、数据分散、政府部门之间可相互共享和使用数据等情形下，明确公共数据的采集方式、采集必要性、开放属性、开放条件、数据提供的主体、可获取数据的主体、获取数据的条件等信息至关重要，同时还需慎重考虑，数据的开放是否涉及国家秘密、是否侵犯个人和企业的权益、是否侵犯被采集人权益。
数据开放目录是数据开放的基础，没有公共数据开放目录的公共数据是一盘散沙，公共数据开放目录主要明确以下内容：一是公共数据的内容和获取，含公共数据的名称、内容描述、检索关键词或标签、数据资源的格式、提供的单位、提供的单位地址和联系电话、开放属性、数据领域、数据资源状态等，以便社会公众确认并准确获取所需公共数据；二是数据的公布情况，含数据的最近更新日期、首次发布日期、更新频率、来源系统等，以便社会公众明确数据的公布情况；三是数据的利用情况，含数据量、访问次数、浏览次数、下载次数、评分次数等。
2、强化监管职责和法律责任
《江西省政务信息系统整合共享实施方案》《关于加强全省电子政务外网建设管理工作的指导意见》《关于加快推进全省政务数据共享的工作方案》明确了政务数据的安全保障总体工作要求，确定数据安全保障工作负责部门，但截至目前，江西省没有出台规范相关部门如何履行数据安全保障工作职责的文件。在数据全球化的时代，数据的泄漏很可能导致个人遭受人肉搜索网络暴力、企业重要商业秘密被公开，甚至国家秘密被境外组织获取等重要不利后果。因而，相关部门如何保障数据安全、谁来负责监督管理、如何监督管理是制定专门针对公共数据开放的地方政府规章必须权衡考虑的问题。
《上海市公共数据开放暂行办法》和《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》均对数据开放主体、数据利用主体、安全管理监督主体有关违法行为的法律责任作了规定，同时规定了容错免责制度，明确具备相关条件的，对有关单位和个人依法不予承担或者免予承担相关责任，《上海市公共数据开放暂行办法》对平台管理主体有关违法行为的法律责任亦作出了规定。
公共数据开放过程中，数据开放主体、数据集利用主体、平台管理主体、安全管理监督主体分别负有哪些义务？相关单位和个人分别负有哪些义务？未履行法定义务是否需要承担法律责任？承担何种法律责任？是否有免责事由？等等。这是制定公共数据开放法律责任必须权衡考虑的问题。
3、根据数据的开放属性在网站中给出具体开放路径
《江西省政务信息资源共享管理实施细则》（下称“《细则》”）第二条明确政务信息资源的定义，与公共数据含义相同，《细则》将公共数据分为三类：无条件共享类信息、有条件共享类信息和不予共享类信息。在江西省政府数据开放网站中所有开放数据没有标明数据开放属性，如社会公众想获取网站中未开放的数据资源，需参与平台的数据调查，在线填写具体需求，由平台与相关数据来源部门进行确认和协调。对比上海市和浙江省政府数据开放平台，标明数据的开放属性，无条件开放数据可直接获取，有条件开放数据可在完成身份认证后申请获取。
数据的开放是为了更加深入的挖掘数据的价值，数据的价值在于流通和运用。在完善公共数据开放的制度建设、安全保障、对公众开放路径的便捷化之外，也应当注重开放数据的利用和落地。相关部门可以针对数据的利用更多的借鉴上海、浙江等地的做法，对有效的利用成果数量进行统计，进一步研究数据利用的质量以提升措施和形成多样性促进方式。
参考文献：[1][2] 复旦大学联合国家信息中心数字中国研究院，《中国地方政府数据开放报告（2021上半年）：指标体系与城市标杆》，2021年7月26日。
[3] 上海市公共数据开放平台官网，https://data.sh.gov.cn/。
[4] 复旦大学联合国家信息中心数字中国研究院，《2020年下半年中国地方政府数据开放报告》，2021年1月20日。
本文作者
LC数据合规法律研究团队
为顺应人工智能和大数据时代下的规则变革，为企业提供与时俱进的合规方案，LC专门组建数据合规法律研究团队。通过对国内外最新数据与个人信息保护立法模式与动态的研究，结合具体活动场景和实务需求，在践行法律思维与商业思维融合的基础上，LC数据合规法律研究团队致力于为不同行业和发展阶段的企业探索数据监管趋势、规避潜在风险、构建数据合规体系，为企业高效有序成长赋能。
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