前海深改方案另类解读13

发布于 2021-09-26 19:10


主要任务（续）
 
我们接着聊《前海深改方案》两类八项任务的第三项：“打造一流营商环境”。


这项任务共有8个子任务。我们聊聊其中的“国资国企改革”。
对前海的国资国企运营，我有话说。
《前海深改方案》中对前海合作区国资国企改革的任务要求是：“用好深圳区域性国资国企综合改革试验相关政策，加快国有资本运营公司改革试点，加强国有资本市场化专业化运作能力，深入落实政企分开、政资分开原则，维护国有企业市场主体地位和经营自主权，切实增强前海合作区国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力”。
对照上述要求，到目前为止，前海自己的国资国企改革可以说尚未起步。
1、在《另类解读11》里我曾讲过前海以一家局属企业（全国资）为主体探索科创产业发展模式的故事。结果在过去的三年里一波三折，给地区、产业、组织、人心都带来巨大损耗。其实种种现象和行为，都是典型的“计划经济思维”下政企不分、政资不分的结果。
2、我们拉长一点聊。匈牙利经济学家科尔奈在上世纪80年代写过关于计划经济的著作，他通过细致而严密的论述，揭示了计划经济的种种问题其实不是什么政策失误、决策失误，而是和体制有关，当时他的分析引起很多苏联学者的愤慨和恐慌。我们只聊科尔奈曾提到的两个问题，看会不会引起当今某些人的愤慨和恐慌。


（1）投资饥渴症
传统计划经济体制下，政府控制下的组织（包括各级机构和企事业单位）总会有极为强烈的扩张冲动，大量开展各种重大项目投资，科尔奈称之为“投资饥渴症”。
政府控制的组织事实上并不能独立地进行投资决策，决策权力在政府，尤其大型投资项目还会被层层审核。在投资决策程序如此复杂的情况下，组织仍有强烈的“投资饥渴症”，主要有两点原因：一是组织都有一种本能，就是希望自己能不断壮大，组织的负责人总是深信自己负责的项目很重要，总有一种炫耀心理；二是存在非硬性的预算约束——在市场经济体制下的私人企业投资要自负盈亏，投资失败需自己承担相应后果，而在传统计划经济体制下，政府控制的组织总会通过申请补贴、增加预算、价格调整等方法不让投资半途而废，即使亏损也总有办法不承担责任，科尔奈称之为“预算软约束”。“软预算约束”是计划经济体制下“投资饥渴症”的根本原因。
“投资饥渴症”还会带来一系列的其他问题，比如“供给过剩”——我们这个地区明明已经办公空间严重过剩了，但政府控制的组织仍不管不顾、大张旗鼓地建，这不是在改善营商环境，这是在与民争利；再比如“投资紧张”——反正是“软预算约束”，所以项目的投资需求总是大于规定的投资额；再比如“工期延误”——总是有计划外情况带来的项目增加，导致已批准的项目总是不能按计划完成。私营企业都在拼命压缩工期——早投产早收益，与政府控制的组织形成鲜明的对比；再比如“供给不足”——要扩张的时候大手大脚、心比天高，不去算运营产出的账，结果到后期总有些项目遇到资金等资源不足，导致项目停工烂尾。
科尔奈认为，这些现象不是因为计划失误，而是制度的结果。


（2）父爱主义
为何会出现“软预算约束”？科尔奈说，这是因为在传统计划经济体制下，政府与企业之间存在深深的“父爱主义”。科尔奈所说的“父爱主义”是指政府对其控制的国企之间那种既管束又保护的双重关系，就像父子关系——一方面管束很多也很严，企业基本上没什么经营自主权，另一方面政府又对企业有过度的保护，企业基本上不用担心会破产清盘。科尔奈认为，只要有“父爱主义”的存在，就意味着企业有绝对的保护和安全，出了事有政府兜底，根本不用太担心。
“父爱主义”深刻影响着企业多方面的行为模式：第一，企业不需要“定位”、不创造价值、没有利润也能活，亏损太严重了就找老爸要补助；第二，企业没动力去搞创新、搞技术进步，能力或资源不够，也找老爸想办法；第三，企业生产出来的产品或提供的服务，不用去适应外部市场价格，内部成本往往高于外部成本；第四，企业投资不需要完全自担风险，因为投资项目不是企业自己根据经营发展需要定的，而是上级安排下来的。
政府为什么会对企业采取“父爱主义”行为呢？科尔奈说，这是因为这样的企业并不是纯粹意义上需要通过市场竞争才能生存、把效率作为最重要追求的经济组织，它要承担更多的责任——比如囤积冗余的干部和劳动力、维持社会稳定等等。
在2021年的前海讨论计划经济似乎有点奇怪、不合时宜，但就我的感受，前海的问题与科尔奈所述相比只会更严重——第一，传统计划经济体制下，好歹还有个做计划的部门来做统筹、分析和评判；第二，企业和政府总还是有边界的。但前海的企业多是执行非战略性、计划外的临时指令，比如前面聊过的发展科创与企业转型的一波三折；另外企业与出资人之间的边界是不清晰的——你可以想象下，市属国企的领导每天去市国资委开会、领任务、请示、汇报，差不多就是这个意思吧。


3、简单解读下《前海深改方案》中对前海合作区国资国企改革的任务要求。
（1）“用好深圳区域性国资国企综合改革试验相关政策”。
深圳市早在2019年就制定了《深圳市区域性国资国企综合改革试验实施方案》，国务院国企改革领导小组对该方案做了批复。


深圳区域性国资国企综合改革试验的总体目标是要提高国有资本效率，增强国有企业活力，建立符合社会主义市场经济要求的国有资产管理体制和国有企业经营机制。深圳的《实施方案》目标年是2022年，内容12000多字，改革的重点举措包括九大类39项，达到了可遵照实施的要求。

在《深圳市区域性国资国企综合改革试验实施方案》期满修订之前，前海合作区可以参照现有的方案实施。即便只是学习，也能让前海对国家国资国企改革的趋势、方向、原则、要求等有更深刻的理解。企业受出资人的实际控制是没错，但企业的运营同时还要讲规律、守规则、遵趋势，尤其国企要主动向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，向党中央决策部署看齐。
（2）“加快国有资本运营公司改革试点，加强国有资本市场化专业化运作能力”。
2018年7月国务院发布《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，推动设立国有资本投资公司和国有资本运营公司，在国资委与国有企业之间增设一个“中间层”，形成“国资委——国有资本投资公司、运营公司——国有企业”的三级体系，以实现国有资本所有权与企业经营权分离和国有资本市场化运作，同时发挥国有资本投资、运营公司平台作用，推动国有经济布局优化和结构调整，提高国有资本配置和运营效率，更好服务国家战略需要。


还是借黄奇帆老爷子的话对基本概念做个简单解释：
国有资本运营公司是不举债运营的公司，公司的总资产等于总资本。而且资本运营公司只投资，不管被投资公司的人财物，类似于私募基金。所以资本运营公司本质上是一个财务投资者，可以称其为股权投资公司。例如淡马锡、伯克希尔哈撒韦。
国有资本投资公司是指产业类公司或者伞形控股类公司。大型产业类公司通常分三级，第一级是集团级，负责资本运营、投资决策等；第二级是产品开发、市场竞争营销的子公司；第三级是工厂。比如中石油、中石化等。伞形控股类公司是指那些公司业务是多元化、跨产业的企业集团，如GE、华润等。


《前海深改方案》中提到“加快国有资本运营公司改革试点，加强国有资本市场化专业化运作能力”，是要求在“国有资本运营公司”改革方面发力，而非让前海成立一堆小公司啥都自己干——改革要先搞清楚基本概念，别使错了劲。
（3）“深入落实政企分开、政资分开原则，维护国有企业市场主体地位和经营自主权”。
还是要先搞清楚基本概念。
政企分开是指政府的管理职能要与企业的经营管理职能分开。政府的经济管理职能主要通过政策、法规、制度等实现，而不能直接干预企业的生产经营活动。企业不是政府的一部分，不承担政府的行政管理职能。
政资分开是指政府的公共管理职能与国有资产出资人职能分开，由专门的国资管理机构来履行出资人职责。政府一是要从行使所有者权利的领域退出，二是不参与、不干预企业经营，三是在还权、退权的基础上做好经济运行的制度设计（宏观调控）。履行出资人职责的机构要建立起一个有效的制度体系，比如前面所说的“国资委——国有资本投资公司、运营公司——国有企业”体系等。
按上述要求，前海下一步的国资改革是结构性的、制度性的，调的是“关系”而非诸如人、财、物这些“变量”，更不是换牌子。
（4）“切实增强前海合作区国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力”。
这句话说的是国企改革的目标，不解释了。


4、提醒一下，《前海深改方案》中把“国资国企改革”列在“打造国际一流营商环境”项下，这本身就是对前海国资国企改革的一个重要提醒——前海的国企要以“打造国际一流的营商环境”为使命，要有所为有所不为，不要与市场主体争利、抢食。
在《另类解读12》中我借黄老爷子的话——改善营商环境要从“改善政府服务方式”和“降低要素成本”两方面着手。“改善政府服务方式”主要是政府的事儿，而前海的国企可以在“降低要素成本”方面多思考、多下功夫——想想有哪些项目是前海合作区内企业所需要的，但是民企外企又因为投资大、回收期长而不愿意投，或者因为政策原因不能由他们来建设运营的。之前我们曾建议前海把数字化新型基础设施的建设和运营作为抓手，这事儿由前海的国企来做是比较合适的。

5、如果把格局再放大，把思路再打开，就会明白其实有很多事情真的不需要由前海设立企业来做的。前海要做的是定目标、绘蓝图、定预算，然后要跳脱出来思考——究竟由谁来做、怎样做，才能更快更好地实现这个目标，才能低成本高效率高质量。如果借别人的资源和能力能干得更好，那么非要自己成立一家小企业从零开始，走“重新发明轮子”的路子当然就是有问题的。
以“不可控”等理由拒绝引入和使用市场化、专业化的力量，这个说法真的很说不过去——你要“可控”啥呢？有些事情不做岂不是更安全吗？

6、在《深圳市区域性国资国企综合改革试验实施方案》中有提到“加强市区两级国有企业整合与协同，实现市属国资与各区战略合作全覆盖”。如果前海的格局和思路真的打开了，那么可以主动推动下此事。前海再牛也不过是一个“点”，而借助别人的资源可以形成“网”。把自己这个“点”加入到更大的“链”和“网”中，建立更广泛的连接，成为其中重要的节点之一，对提升自身的价值、实现自己的目标会更有帮助。
未完待续

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