对建设用地使用权出让合同的性质，最高人民法院的行政审判部门与民事审判部门的观点有所不同。
行政审判部门认为，出让合同属于行政合同，应由行政诉讼调整。
一是 2005 年 6 月 3 日，针对辽宁省高级人民法院的请示，最高人民法院行政审判庭作出《关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》 ((2005)行他字第 12 号)称:"根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼。”二是 2009 年 12 月 23 日，针对四川省高级人民法院的请示，最高人民法院行政审判庭作出《关于土地管理部门 出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》 ((2009)行他字第 55 号)称:"土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”三是 2010 年 12 月 21 日，针对山东省高级人民法院的请示，最高人民法院行政审判庭作出《关于拍卖出让国有建设用地使 用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》 ((2010)行他字第 191 号)称:"土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设 用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”四是 2014 年 11 月 1 日修正的《行政诉讼法》第 12 条第 (11)项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履 行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，人民法院应当作为行政诉讼受理。有观点解释认为，该项规定的”等“包括了出让合同。最高人民法院行政审判庭在编著的《最高人民法院关于审理行政协议案 件若干问题的规定理解与适用》一书中即认为，国有土地使用权出让合同属于行政协议。民事审判部门认为，出让合同的订立须遵循平等、自愿、有偿的原则，故土 地使用权出让是一种民事法律行为，出让合同属于民事合同。一是 2004 年 9 月 22 日，全国人大常委会法制工作委员会给最高人民法院的函复中明确:“现行法律中没有关于行政合同的规定。在国有土地使用权出让合同履行过程中，因土地管理部门解除国有土地使用权出让合同发生的争议，宜作为民事争议处理。”
二是 2005 年 6 月 18 日颁布的《国有土地使用权合同解释》第 2-6 条规定了一系列调整出让合同的民事法律规范。三是最高人民法院在 2011 年修订的《案由规定》中明确规定，建设用地使用权出让合同纠纷、建设用地使用权转让合同纠纷是建设用地使用权合同纠纷项下的第四级案由。
实践中，上述两种观点均有一定市场。但随着一个规定和一个司法解释的修改，上述疑义已被澄清。
一是《民事案件案由规定》（2021年1月1日生效）二是《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2020年修正）“为正确审理国有土地使用权合同纠纷案件，依法保护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，制定本解释。”不仅《国有土地使用权出让合同》属于民事合同，通过招拍挂方式出让国有土地使用权的，土地行政主管部门与竞得人签署国有土地使用权竞得成交确认书的行为，也属于民事行为。最高人民法院民一庭在发布的一则指导性案例中就认为，“土地行政主管部门与竞得人签署国有土地使用权竞得成交确认书的行为，是土地行政主管部门代表国有土地所有权人与国有土地使用权受让人，对双方民事权利义务的约定，其性质属于民事行为，由此引起纠纷诉至人民法院的，属于民事案件范畴”。道路、绿地、车位概念、法条及实务要点
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