【专业解读】上海市城市更新条例

近日（8月25日），上海人大表决通过《上海市城市更新条例》（以下简称条例），是上海进入十四五时期的首个关于城市更新的人大立法文件，同时距离2015年发布的《上海市城市更新实施办法》（以下简称办法）已经过去了6年，在经历了六年的实践探索后，《条例》相较于《办法》新增、调整了哪些内容，其本身又有哪些创新性亮点，下文将按照文件顺序进行解读。

亮点一：原则目标升级

一是强调对历史文化的传承与保护，并引入了绿色、低碳、数字化等原则，充分呼应了国家双碳目标及十四五规划。二是明确公私合作的更新模式，由政府推动、市场进行运作，促进城市更新成片推进。

原则目标对比
内容	2015年《办法》	2021年《条例》
目的	适应城市资源环境紧约束下内涵增长、创新发展的要求，进一步节约集约利用存量土地，实现提升城市功能、激发都市活力、改善人居环境、增强城市魅力。	践行“人民城市”重要理念，弘扬城市精神品格，推动城市更新，提升城市能级，创造高品质生活，传承历史文脉，提高城市竞争力、提升城市软实力，建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。
基本原则	遵循“规划引领、有序推进，注重品质、公共优先，多方参与、共建共享”的原则。	坚持“留改拆”并举、以保留保护为主，遵循规划引领、成片推进，政府推动、市场运作，数据赋能、绿色低碳，民生优先、共建共享的原则。

亮点二：明晰工作机制

《条例》明确了政府各部门具体的职责分工，同时设立了城市更新中心和专家委员会，建立健全公众参与机制，建立统一城市更新信息系统。

工作机制对比
部门	职责
	2015年《办法》	2021年《条例》
市政府	负责领导全市城市更新工作，对全市城市更新工作涉及的重大事项进行决策。办公室设在市规划国土资源主管部门。	建立城市更新协调推进机制，统筹、协调全市城市更新工作，并研究、审议重大事项。办公室设在市住房城乡建设管理部门。
规划资源部门	负责协调全市城市更新的日常管理工作，依法制定城市更新规划土地实施细则，编制相关技术和管理规范，推进城市更新的实施。	组织编制城市更新指引，推进产业、商业商办、市政基础设施和公共服务设施等城市更新相关工作，承担城市更新有关规划、土地管理职责。
住房城乡建设管理部门	——  ——	推进旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造等城市更新相关工作，承担城市更新项目的建设管理职责。
经济信息化部门	——  ——	根据本市产业发展布局，组织、协调、指导重点产业发展区域的城市更新相关工作。
商务部门	——  ——	根据本市商业发展规划，协调、指导重点商业商办设施的城市更新相关工作。
区政府	推进本行政区城市更新工作的主体。应当指定相应部门作为专门的组织实施机构，具体负责组织、协调、督促和管理城市更新工作。	含市政府派出机构的特定地区管理委员会，推进本辖区城市更新工作的主体，负责组织、协调和管理辖区内城市更新工作。
城市更新中心	——  ——	参与相关规划编制、政策制定、旧区改造、旧住房更新以及承担市人民政府确定的其他城市更新相关工作。
专家委员会	——  ——	开展城市更新有关活动的评审、论证等工作，并为政府的决策提供咨询意见。
统一信息平台	——  ——	建立全市统一的城市更新信息系统，通过信息系统向社会公布相关文件、方案、标准等。依托城市更新信息系统，为城市更新项目的实施和全生命周期管理提供服务保障。

亮点三：建立完善更新体系

《条例》建立了“城市更新指引——更新行动计划——更新实施方案”的三层更新体系。从市政府编写更新指引，到区政府编写行动计划，再到实施主体编写更新实施方案，层层递进。

体系对比
内容	2015年《办法》	2021年《条例》
更新 体系	1. 区域评估： 确定地区更新需求 2. 实施计划： 各项建设内容的具体安排 3. 全生命周期管理	1. 城市更新指引 2. 更新行动计划 3. 更新实施方案 4. 全生命周期管理

2021年《条例》体系具体内容
文件	内容	编制主体	审批主体	意见征询
城市更新指引	明确城市更新的指导思想、总体目标、重点任务、实施策略、保障措施等内容。	市规划资源部门	市人民政府	专家委员会，社会公众
更新行动计划	明确区域范围、目标定位、更新内容、统筹主体要求、时序安排、政策措施等。	区人民政府	市人民政府	物业权利人，其他单位，个人
城市更新实施方案 （更新区域项目）	主要包括规划实施方案、项目组合开发、土地供应方案、资金统筹以及市政基础设施、公共服务设施建设、管理、运营要求等内容。	统筹主体	区人民政府或者市规划资源部门	相关部门、专家委员会、利害关系人
城市更新实施方案 （零星更新项目）		物业权利人

亮点四：建立区域统筹机制

一是明确城市更新方式，分为更新区域内更新活动和零星更新项目。二是建立统筹主体机制，明确由更新统筹主体负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案，统筹、推进更新项目实施。三是建立统筹主体遴选机制，确定合适的市场主体作为更新统筹主体，对于特定的更新项目，政府有权指定统筹主体。四是对统筹主体充分赋权赋能，政府可根据实际情况，赋予统筹主体参与规划编制、土地供应、统筹利益等职能。

亮点五：明确城市更新要求

一是明确一般性要求，包括基础设施建设、绿色建筑、海绵城市、地上地下空间、数字化转型、微更新。二是明确质量安全要求，建立更新项目质量和安全管理制度，提升更新区域整体抗震、消防性能。三是明确风貌协调要求，应控制使用性质、高度、体量、立面、材料、色彩等方面。

亮点六：解决城市更新重难点问题

一是城市更新中的房屋征收问题，明确针对被征收人不提起诉讼，且不按时搬迁的，区政府可向人民法院申请强制执行。二是针对拆除重建和成套改造，实施主体应与人数和专有部分面积均达到百分之九十五以上的业主签约，业主拒不配合时，规定了“调解+裁决+复议”的方式，公房承租人拒不配合的，公房出租人可以依法向人民法院提起诉讼。三是针对产业用地，鼓励通过创新土地收储管理、协议转让、物业置换等方式，统筹发展力度，引导产业转型升级。

亮点七：实施丰富的保障政策

《条例》设置了一系列多样化的保障政策，包括金融、标准、规划、审批等一系列的优化措施，鼓励市场主体参与城市更新，确保城市更新顺利落地。

保障政策梳理
保障类型	具体内容
经济支持	政府应安排资金，对旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新项目予以支持。
	鼓励通过发行地方政府债券等方式，筹集改造资金。
	鼓励金融机构依法开展多样化金融产品和服务创新，满足城市更新融资需求。
	支持符合条件的企业在多层次资本市场开展融资活动，发挥金融对城市更新的促进作用
	建立全市统一的市政基础设施维护及资金保障机制，推进市政基础设施全生命周期智慧化运营和管理。
税费优惠	城市更新项目，依法享受行政事业性收费减免和税收优惠政策。
适应性标准	针对建筑间距、退让、密度、面宽、绿地率、交通、市政配套等，制定适合城市更新的标准和规范。
用地性质及容积率奖励	更新区域内项目的用地性质、容积率、建筑高度等指标，在保障公共利益、符合更新目标的前提下，可以按照规划予以优化。
	对零星更新项目，可以按照规定，采取转变用地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。
	旧住房更新可以按照规划增加建筑量；所增加的建筑量在满足原有住户安置需求后仍有增量空间的，可以用于保障性住房、租赁住房和配套设施用途。
	城市更新因历史风貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿。
	城市更新项目实施过程中新增不可移动文物、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑的，可以给予容积率奖励。
用地	根据城市更新地块具体情况，供应土地采用招标、拍卖、挂牌、协议出让以及划拨等方式。
	没有条件的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地。
	鼓励在符合法律规定的前提下，创新土地供应政策。
	涉及旧区改造、历史风貌保护等情形的，可以组合供应土地，实现成本收益统筹。
	拆除重建、改建、扩建的，可以按照土地用途和利用情况，依法重新设定土地使用期限。
	对不具备独立开发条件的零星土地，可以通过扩大用地方式予以整体利用。
	涉及补缴土地出让金的，综合考虑土地取得成本、公共要素贡献等因素，确定土地出让金。

亮点八：强调国企重要性

《条例》特别强调国有企业应带头承担重要更新区域开发，实施自主更新，积极向市场释放存量土地，建立健全参与更新的考核机制。相较于《深圳经济特区城市更新条例》中提出的：城市更新项目由物业权利人、具有房地产开发资质的企业、或者市区人民政府组织实施。《条例》更加注重国有企业对于城市更新项目的促进作用，预示着国有企业在未来的城市更新中将扮演更重要的角色。

亮点九：建立全面监管体系

一是明确建立全生命周期管理系统，要求将全生命周期管理纳入土地使用权出让合同中，有关部门通过信息共享、协同监管，实现更新项目的管理。二是明确政府、审计、社会、人大的具体监督责任。

各方监管职责
主体	监督责任
市、区政府	加强对本行政区域内城市更新活动的监督，分类制定和实行相应的监督检查制度。
财政、审计等部门	对城市更新中的国有资金使用情况进行监督。
社会	对于违反城市更新相关规定的行为，任何单位和个人有权向市、区人民政府及其有关部门投诉、举报
市、区人大	通过听取和审议专项工作报告、组织执法检查等方式，加强对本行政区域内城市更新工作的监督。

亮点十：城市更新机制创新试点：浦东新区

2021年6月，十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政基本规则，制定浦东新区法规。此次《条例》响应有关决定，在文件中单列浦东新区，赋予了浦东新区人民政府更大的自主权。明确浦东新区政府可指定统筹主体，鼓励浦东空间垂直利用、复合利用，加强旧区改造，盘活产业用地。将浦东作为先锋试点，探索创新城市更新机制、模式，并在未来将其应用到全市。

本文参考政策：

《上海市城市更新条例》

《上海市城市更新实施办法》

《深圳经济特区城市更新条例》

《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》

文章来源：既改那些事儿