EPC工程总承包政策解读

发布于 2021-10-11 17:26

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《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》

和建设项目工程总承包合同合同（示范文本）

工程总承包模式作为国际通用模式在国际工程中大量采用，相比我国传统的设计与施工分离、施工总承包为主流的建造模式，具有提升效率、节约工期、控制造价等突出优势，因此上世纪90年代开始引入我国并进行相关领域的探索，自2014年以后进入工程总承包政策发布高峰年。2019年12月，经2次征求意见，历时两年，发改委和住建部联合颁布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《总包管理办法》），该管理办法是中国建筑业的重大变革，势必为建筑行业发展带来深远影响，为企业转型升级起到重要推动作用。

《总包管理办法》颁布后，截止2021年5月，有15个省市相继出台了指导意见，主要体现形式为工程总承包的实施意见、管理办法、实施细则、若干措施、征求意见、招投标管理办法等。

01

工程总承包模式规定

《总包管理办法》第三条规定了“工程总承包是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。”实质上明确了未来认可的工程总承包模式只有EPC和DB两种。

此处需要注意的是，《总包管理办法》的适用范围为房屋建筑和市政基础设施项目的工程总承包活动，为交通、能源等其他行业主管部门在后续行业工程总承包政策制定留有了余地。当然，在没有其他行业政策的情况下，参照《总包管理办法》的规定对工程总承包模式进行限缩也将是大势所趋。

02

工程总承包模式的项目适用性

总包管理办法明确指出：建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。

各省市也对采用工程总承包的项目类型认知较为统一，政府投资项目或国有企业投资项目应优先采用工程总承包方式，装配式建筑原则上采用工程总承包方式。

03

工程总承包企业资质要求

《总包管理办法》颁布后，规定较为统一，“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。”明确了加速推进设计施工企业融合的政策导向。

近年来，随着基础设施建设项目发包方式采用工程总承包模式的数量日趋增加，执行中也反映出设计企业和施工企业独立承接工程总承包项目中的一些不足。工程设计企业体现出缺乏施工管理的人员、经验和能力问题，施工企业则体现出缺乏设计优化和项目统筹能力的问题。建筑市场中也已经有不少具备前瞻性的企业开始通过新设企业、股权收购、交叉持股等方式整合设计施工能力。为了培育更多具备设计和施工一体化能力的建筑业企业，《总包管理办法》在第十二条也给出了鼓励设计企业和施工企业补足资质短板的政策。

04

工程总承包发包

《总包管理办法》建设工程主体部分的勘察、设计和建筑工程主体结构的施工均不能再行分包，只能由工程总承包单位自行实施或在联合体中根据各自的资质允许范围进行内部划分。

从各地规定来看，对工程总承包的发包阶段，基本上统一规定为：政府投资项目原则上应该在初步设计审批通过后进行发包。

《总包管理办法》在第二十一条规定了除法定必须招标的暂估价部分外均可以直接发包方式分包，为工程总承包单位（特别是国有企业）在分包中避免不必要的重复招标提供了直接依据。

在项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件等前期工作编制单位和评估单位是否可以参与工程总承包项目投标方面，《总包管理办法》采取了弹性限制的规定。各地规定在《管理办法》颁布后较为统一，新出政策的15个省市均明确允许参与前期项目建议书、可研编制、初步设计的单位可以参加工程总承包投标。

05

工程总承包的风险与安全

工程总承包项目通常采用固定总价模式较为适宜，但随之而来的问题是实践中“工程总包就是风险全包”的简单逻辑大行其道。本次《总包管理办法》第十五条规定了“主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分”、“因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化”、“不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化”、“因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化”、“不可抗力造成的工程费用和工期的变化”六种情况属于建设单位承担的风险范围，确立了基本的风险分配制度。上述规定为处于市场劣势地位的承包方在合同谈判和索赔中合理分配项目风险提供了依据，具有重要的现实意义。

工程总承包模式属于较为新颖的发包模式，本次《总包管理办法》规定了工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责，明确了安全生产的责任分配。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任，分包不免除工程总承包单位的安全责任。

06

工程总承包的管理能力要求

《总包管理办法》第三章明确指出了工程总承包项目实施的重点，以及对项目管理的要求，工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度，形成项目设计、采购、施工、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护管理等工程总承包综合管理能力。

在《总包管理办法》中，强调了“工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。”

工程总承包模式作为我国建筑行业转型升级的重要载体，健康稳定的发展需要上位法的法律约束，也需要更为详细的指导意见或规范标准、实施细则来指导工程总承包的运行。总之，《总包管理办法》对工程总承包模式在房屋建筑和市政基础设施建设领域的推广将发挥重要的作用，为我国工程总承包的实施规划了运行方式和方向，《示范合同文本》规范了交易双方的习惯。

随着本次政策导向的明确，也再次提醒希望在工程总承包领域拓展业务的建筑业企业加速设计和施工能力的整合，加强项目管理能力，快速提高工程全过程的总承包管控能力。