政府购买服务的“公共性拆解”风险与政府购买秩序重塑

摘要：政府购买服务，从根本上说是一种公共性扩散，是公共权力和公共责任从政府的公共领域扩散到社会的私化领域。政府购买服务旨在实现公共价值，但当中间某环节出现问题时，公共性扩散就会受阻，就会出现“公共性拆解”风险。各主体角色偏差与责任缺失、监管机制不完善、国家反向嵌入社会等 都可能引发这一风险。区块链凭借其公开透明、去中心、不可篡改等优势，对政府购买服务的“公共性拆解”风险具有很强的治理耦合，能够有效转变各主体行为、完善监督、促进政府与社会良性合作。基于此，应强化区块链与政府购买服务融合的法律法规建设，培养区块链专业人才与完善基础设施，以区块链重塑政府购买秩序，保障政府购买服务公共性的有效实现。

【关 键 词】政府购买服务；“公共性拆解”风险；区块链

政府购买服务是政府与社会合作的重要形式，具有很强的公共性，但在异化利益驱动和扭曲思维 影响下，政府购买服务存在着一定限度的“公共性 拆解”风险，从而影响公共价值的实现。因此，在很多地区政府购买服务不仅未能提升政府形象与公众满意度，还造成了财政负担。区块链技术与政府购买服务之间具有良好的契合性，能够有效规避相应风险，提升政府购买服务绩效，真正实现政府与社会和谐发展。

政府购买服务时，会与企业或者社会组织进行合作，这种多元共治的局面使得公共性成为这种行 为的根本属性。政府购买服务的公共性，也就意味着包括政府、企业、社会组织以及公民在内的各主 体都应以公共利益为基本遵循，旨在实现公共价 值、增进社会福祉，同时各主体肩负着相应的公共 责任并对此达成共识。［1］ 

公共服务具有显著的公共性、非排他性，传统 供给主体只是政府，是政府部门通过公共权力保障 公共利益的体现。政府购买公共服务，从本质上 说，是公共性这一基本逻辑扩散的过程，供给主体 由单一主体政府转变为政府、企业、社会组织等多 元主体，意味着公共性逻辑的范围从行政领域扩散 至主场领域、社会领域。政府购买公共服务的初衷 在于协同、创新、增益，通过政府与社会合作，促进 公共利益与公共价值更好地实现，既增强社会主体 活力，也在一定限度上释放政府管理空间。对于社会主体来说，其在政府购买服务后成为社会公共服 务的供给者，这不仅意味着公权力的转移，更意味着公共责任的承担，要求新主体保质保量提供公共 服务、承担公共责任，同时还要加强与政府部门的 互动、与社会成员的沟通，满足各方需求，更好地保 障公共服务的有效性。 

政府购买公共服务中伴随着公共性逻辑扩散，政府代表的公共领域与企业、社会组织代表的私化领域出现了交织与渗透。哈贝马斯认为，公私领域的不断交融会弱化二者之间的边界刚性、引发边界 模糊，同时私化领域的逐利性很有可能会对公共领 域的公共性产生侵蚀与替代效应。虽然多元主体 在政府购买服务过程中会达成共识，但这并不意味着自利性的消除，甚至个别主体有可能存在着假性 公共精神，在这种情况下，政府购买服务的公共性 就面临着被拆解的风险。所谓“公共性拆解”，也就 是在政府购买公共服务过程中的某一环节、某一主体以逐利性破坏公共性，造成公共价值传递失败、扩散受阻的现象。“公共性拆解”的本质是角色转换造成的契约异化。政府原本是公民的代理人，但在公共服务购买语境下，政府成为委托人，代理人转变为社会组织、企业，公民由原来的委托方变为监督者。在政府与公民二元委托—代理关系范畴下，政府提供公共服务是一种政治契约；但在政府委托、社会代理与公民监督的三元模式下，公共服务由政治契约转换为一种经济契约，当政府、社会、公 民中的一方或者多方出现问题时，政府购买服务的 “公共性拆解”风险就会出现。 

（一）主体角色偏差与责任缺失

首先，政府部门存在着角色定位偏差与监管责任缺位的问题。在购买服务情境下，政府属于委托人，应对社会主体提供公共服务的过程进行监督，且鉴于政府角色与公共服务的公共性，这种委托—代理关系还具有其特殊性，即政府部门保障服务公共属性的价值是不能让渡的，这再次强调了政府应承担监督者角色，履行相应的监管责任。但部分政府部门的角色定位出现偏差，认为购买服务就是将监管、保障等责任同时外包，这种“一购了之”的思维实质上是一种责任逃避。在缺乏政府有效监管的情况下，公共服务的公共价值会受到严重威胁，也难以实现政府与社会间的高效协同。

其次，公共服务供给主体存在着逐利性和责任失灵的问题。政府购买服务的对象主要是企业和社会组织，企业是以营利为目的的组织，具有显著的“经济人”属性，在政府监管不力的情况下，部分企业就会追求自身利益最大化，严重伤害公共服务的公共价值。比如，偷工减料以降低成本，但也会降低公共服务质量；提高服务价格，破坏公共服务的公平性。社会组织的公益性是强于功利性的，本应是政府合作的最佳对象，但现阶段社会组织的管理机制尚不健全，经常出现资金短缺、组织松散、责任意识薄弱、服务设施简陋等问题，这种功能性失灵也制约着公共服务供给。

再次，公民监督存在着意识薄弱与精神匮乏的问题。近年来，公民意识确实在不断提升，但其更多地体现为公民争取个人利益的行动。公共服务的公共属性决定了全体社会成员都是公共服务的利益相关者，按照这种逻辑，全体社会成员都承担着公共服务供给监督责任，但从公民视角来说，全体共有也就是并没有明确归属，在这种情况下，很多公民会持有“搭便车”的想法，希望他人出手解决问题，而自己坐享成果。还有一部分公民认为政府购买服务主要是政府与企业、社会组织之间的问题，与自身关系不大。在这种错误意识的影响下，公民在政府购买服务过程中的参与度低下，监督责任履行不足。

 （二）购买制度漏洞导致弱公平性

首先，购买服务信息保障制度不完善。政府购买服务的实质是公权力共享，因此，要保障整个过 程的公开、透明，也就是促使政府、社会合作主体以及公民之间的信息对称。这既是保障社会组织、企业有效获取政府购买项目信息的基本渠道，也是强化公民监督的有力手段。但现阶段，政府购买服务的信息保障制度尚处于起步阶段，碎片化严重，交换效率与质量低下，信息结构失衡和信息不对称引发了钱权交易、购买垄断等不良现象，使得政府购买服务的公共价值被私利交易所取代。

其次，购买服务公平竞争机制不健全。政府购买服务的目的之一在于激活社会主体力量，尤其是促进社会组织发展。但现阶段政府购买服务呈现出一种“锁定”倾向，即政府为了节省购买成本、简化购买环节，更倾向于与实力雄厚的企业进行合作，降低了政府购买过程中的竞争性。这种大企业通过与政府合作实力不断增强，而小企业、社会组 织却难以在政府购买过程中充分受益，这就容易形 成马太效应。

再次，购买服务监督评估机制不完备。正是基于本研究一直强调的公共性，政府购买服务应由多元主体共同监督，但现阶段对于政府购买服务的监督与评估主要限于政府内部，公众与社会的监督不足。政府内部对购买服务的监督也存在着很多欠缺，比如，宏观监督评估制度较多，细节性、可操作 性监督条文不足；只强调政府购买服务的结果导 向，忽视了具体购买过程中的动态监管；有的仅重 视对政府部门的评估，有的仅重视对社会组织和企 业服务供给的评估，缺乏监督与评估的全面性；监督与评估的市场绩效指标所占比例过大，缺乏公平、正义等服务公共属性的评估指标。

（三）互动场域中政府的绝对中心 

政府购买服务是促进政府与社会合作的重要 形式。正如前文所述，协同增效、激发社会组织活 力、创新公共服务供给等，都是该过程的目的所在。但政府的传统行政模式使得应有的协同转变 为隶属、干预，这也会在一定程度上消解购买服务 的公共性。政府部门作为购买行为的发起者，在与 企业、社会组织等主体的互动过程中，依然遵循传 统管理惯例，扮演着主导者角色，拥有绝对的话语 权和决策权。这虽然也属于政府角色定位偏差，但 其更强调的是互动场域情境，政府的传统行政管理 模式对社会组织会产生一定的负面影响。政府过 多干预使得契约关系范畴下的平等关系并未实现， 政府主导着社会组织的各项行为与活动，降低了社 会组织的自主性，这与购买行为的目的是相悖的。尤其是对于力量相对薄弱的社会组织来说，其会产生对政府的强依赖性，逐渐呈现出行政化色彩，偏离了公共服务公共性与服务性的根本属性。［2］ 政府以绝对中心态势对社会组织的干预，从根本上说是 国家对社会的反向嵌入，这是不利于社会发展的， 也不利于国家与社会之间良性关系的形成。在理 想状态下，国家、政府与社会之间的关系应是平等、协商关系，但政府的中心地位使得这种关系迟迟不能形成，也使得原本应以公民需求为根本的社会组织转向政府导向，造成公共服务供给质变。

首先，政府购买服务的多中心治理。正如上文所述，政府购买服务涉及政府、社会、公民三元主体，其目的也在于公共服务供给多元化，以合作与协同提升公共服务质量、增加公共利益。这与政治经济学家奥斯特罗姆的多中心治理理论具有一致性。按照奥斯特罗姆的分析，多个主体交叠管辖的权力格局，相对于单一权力中心而言，具有明显优势。在公共服务层面，可通过分工合作来提升公共服务质量与绩效。在多中心治理理论下，多中心也就意味着多个决策点，各决策点在地位上是平等 的，在形式上是独立的，如果将决策点看作政府与 社会，那就是强国家与强社会的有机结合，这也是当前中国的重要发展目标。因此，政府购买服务从 理想状态来说，就是多中心共同治理的过程。 

政府购买服务与区块链具有逻辑上的一致性，且区块链技术优势与政府购买服务的“公共性拆 解”风险治理更为契合，区块链技术能够有效治理 政府购买服务中的“公共性拆解”风险。一是区块链技术可以改变三元主体行为成本。收益与成本 是个体决策的最主要依据之一，改变行为成本能够 有效转变个体决策。区块链技术具有公开透明的 特征以及不可篡改、可追溯等优势，增加了相关主体履责不到位的成本，比如企业偷工减料行为的曝光度增加、钱权交易的腐败行为无处可藏。违规行为成本与风险增加会减少政府购买服务过程中的违规行为，增加相关主体的责任意识。二是区块链 技术有利于降低主体监管成本。前文多次陈述了 区块链技术分布式记账以及公开透明的特性，有助 于各主体之间的相互监督，从而在很大程度上强化 公民对政府、企业、社会组织的监督，以及上级政府 部门对下级部门、社会主体的监督等。三是区块链 技术所塑造的多中心局面促使政府、社会组织与公 民之间形成平等地位，减少社会组织对政府的过度 依赖以及政府对社会的过度干预。虽然社会组织 还是需要政府的资源支持，但相对平等的地位增加了社会组织的话语权，使其能够代表公民表达诉 求，避免社会组织行政化趋向，促进国家与社会之 间的良性互动。

（一）国家与政府层面意识形态的强化与完善

国家与政府层面要强化意识形态建设，提升对政府购买服务的重视度。首先，加强区块链与政府购买服务融合的法律法规建设。完善的法律法规是二者之间有效结合的重要基础，能够为政府部门具体操作提供原则性和细节性指导。国家在顶层设计的基础上开展试点，了解区块链与政府购买服务相结合所产生的具体问题，从而有针对性地提出指导与解决方案，并将其上升至法律层面。同时，要完善政府购买服务方面的法律法规，明确购买行为负面清单，规范政府购买行为，为区块链技术嵌入提供良好的落脚点。此外，法律法规还应对政府购买服务中区块链的密匙选择、链条构建、公示公开等做出相应规定，保障区域性和全国性的统一，便于监管。其次，政府部门及相关领导干部要提高对购买服务的重视程度，认识到购买服务的过程就是权力共享的过程。因此，政府部门与领导干部要始终坚持贯彻“以人民为中心”，强化对公共服务生产主体的监督，以保障服务质量；同时，要科学进行自我角色定位，避免购买过程中的责任越位与缺位。政府部门要将区块链作为政府购买服务风险治理的重要手段，积极发挥区块链技术的优势，促进政府与社会良性合作。

（二）区块链技术基础设施投入与人才培育 

区块链属于新兴技术，具有很强的专业性和技术性，要发挥区块链技术对于政府购买服务“公共性拆解”风险的治理效能，就需要完善的基础设施与优秀的人才队伍做支撑。第一，区块链基础设施建设。政府要将区块链技术设施作为新基建的重要内容，推动区块链技术的硬件发展，在政府各部门之间建立区块链条，率先形成政府内部的信息共享与资源合作机制。同时，政府还应给予社会组织区块链基础性技术支持，帮助社会组织有效进入区块链条。对于公民，政府同样应构建相应的链条进入端口，将公民作为区块链的重要节点，发挥其监督作用。区块链技术能够显著提升生产与工作效率、降低交易成本，因此，对于以营利为主要目的的企业具有强大吸引力。大型企业能够独立进行区块链技术设施建设，但中小企业相对困难，因此，政府一方面要实施区块链设施建设的税收减免政策，另一方面要给予中小企业更大的政策与技术支持，保障区块链有效落地。第二，区块链技术人才培育。区块链专业人才的培育，主要依靠政府与高校、科研机构之间的合作，从而有效满足政府购买服务以及其他领域的需求。

（三）区块链技术支撑的政府购买秩序重塑政府购买服务是公共领域与私化领域之间的交融，不管是权力腐败、责任缺失还是行政干预、监督不力，都可视为公私两个领域之间的混淆。区块链技术能够实现公与私两个领域不断交织基础上的健康合作，保障政府购买服务公共性的有序实现。不管是区块链还是政府购买服务，目前均未达到完善程度，因此还不到完全公开的程度，在这种情况下，需要区块链与政府购买服务的公私协同。比如，设置公有链和私有链两种形式，政府负责私有链条运作，保障数据的安全性；购买项目信息要在公有链条上公布，促进信息的公开透明以及社会主体之间的公平竞争；服务质量评估与监督，一方面由公有链条上的公民进行，另一方面由私有链条上的上级政府和第三方评估机构负责。在区块链技术嵌入政府购买服务之初不应设置过多的节点，虽然节点数量与公正透明正相关，但过多节点有可能造成大量资源消耗、管理难度增加、共识度降低等。在区块链技术运用之初，可采取集中与分散相结合的形式，鉴于我国现阶段强国家与弱社会的态势，政府依然需要发挥主导作用，对企业、社会组织和公民进行有效引导。集中强调政府有限主导，即促进社会力量发展；分散强调社会组织等主体的自主性，使其能够实现活力增长。因此，政府要通过区块链节点设置与公私链条配置实现公与私、集中与分散之间的统一，保障各方力量发展，在此基础上促进政府购买服务公共性的有效实现。

原文发表于《领导科学》2021年第14期

作者简介：魏宇（1985— ），女，绥化学院讲师，研究方向为农业经济、创新管理；

徐光（1972— ），男，哈尔滨师范大学管理学院教授、管理学博士，研究方向为组织理论和组织行为。