彭忠益,高峰:政策工具视角下中国矿产资源安全政策文本量化研究

发布于 2021-10-13 14:00

作者简介：

彭忠益，湖南宁乡人，管理学博士，中南大学公共管理学院教授、博士生导师，主要研究方向：矿产资源安全、公共管理；高峰，山东潍坊人，中南大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向：矿产资源安全、公共管理，联系邮箱：247919490@qq.com

摘要：

关键词：政策工具；整体性治理；矿产资源安全；文本量化

一、引言

矿产资源是经济发展和社会进步的重要物质保证，重要的矿产资源行业直接关系到国家经济命脉和国防安全。由于矿产资源的稀缺性与不可再生性，随着经济与社会的高速发展，矿产资源安全的内涵在不断地丰富。资源安全已上升为国家战略，如何优化矿产资源安全管理，已成为国家完善现代化治理体系、提升治理能力的重要内容。

目前学术界对于矿产资源安全的定义尚缺乏统一的界定。传统的矿产资源安全内涵及其研究大多着眼于矿产资源的供应层面^[1−3]和经济效益层面^[4−5]。随着矿产资源开发利用所造成的环境、社会问题的日益增多，学者们进一步拓宽了研究层面，提出在利用矿产资源的同时要注重生态安全^[6−7]和社会安全^[8]。因此，本研究将资源安全与生态安全、经济安全、社会安全相结合，揭示贯彻社会主义生态文明观的矿产资源安全的理论内涵，探究实现资源、环境、社会和经济和谐发展的整体性治理路径。

矿产资源安全政策是由政府出台，以保障矿产资源安全及其相关的经济安全、社会安全、生态安全等为目的，对矿产资源的开发利用和保护等活动进行引导与干预的各种行动准则及措施的总称。对这一政策的研究，目前学术界主要采用质性研究方法，从矿产资源政策机制^[9−10]、政策效果评价^[11−13]、国外矿业政策动态与借鉴^[14−16]等三个方面对矿产资源政策进行研究，从政策工具视角对矿产资源政策体系进行文本量化研究的文献较少。

政策工具是政策体系的组成元素，是政府达成政策目标的手段和措施^[17]。政策工具的有效运用，是充分发挥制度优势、实现治理效能的基本途径。从政策工具的视角出发，可以认识和把握矿产资源安全管理政策的现存问题。而政策文献是记录政策过程的文本，是政策分析的真实凭证。对政策文献进行量化研究，可以通过对政策文献内在信息的挖掘和外部属性特征的剖析，获取客观的、可验证的研究结论^[18]。因此，本研究以政策工具为切入点，以政策文本为立足点，从作用环节、政策目标、政策工具三个维度对我国矿产资源安全政策文本进行分析，以期全面分析矿产资源安全相关政策，为未来优化矿产资源安全管理提供参考。

二、样本选择与分析框架

(一) 矿产资源安全政策的样本选择

为了能够最大限度地选取到更多的政策文本，本文以“矿产资源”“矿业”“矿产品”“矿山”“矿区”等为关键词，将研究对象确定为由全国人大常委会、国务院及中央各部委等颁布的、与矿产资源安全相关的政策文本。文本主要以1986年《中华人民共和国矿产资源法》的颁布为时间起点，以国家法律法规数据库、北大法宝数据库以及中央部委各官网等为平台进行相关法律法规的收集和梳理。通过整理发现，在我国颁布的与矿产资源相关的政策文本中，标题中涵盖“安全”二字的仅有30份，且只涉及安全生产方面，这显然不能体现中国政府在矿产资源安全管理方面所做的努力，因此需要深入到每份与矿产资源有关的政策文本当中，将政策目的进行识别和归纳，进而从整体上勾勒出矿产资源安全政策的全貌。在此基础上，为了保证政策的针对性，本文选取的政策类型主要为中央政府出台的法律法规、条例、通知、办法、意见、规定、公告、规则、决定、规程、实施细则、方案等，将信函、批复、技术标准、工作安排、工作报告等排除在外，最终筛选出1986—2019年相关的矿产资源安全政策文本498份，作为本文的研究对象。

(二) 基于政策工具的三维分析框架

图1 矿产资源安全政策三维分析框架图

1. X维度：基本政策工具

政策工具是实现政策目标的手段，对其进行分析可以揭示矿产资源安全政策发挥作用的方式。本文结合矿产资源安全政策的特点，借鉴麦克唐纳和埃莫尔^[19]以及施耐德和英格拉姆^[20]的政策工具分类方法，将矿产资源安全政策工具划分为权威型工具、激励型工具、能力型工具、变革型工具和劝诫型工具等五种类型。

表1 矿产资源安全政策内容分析表

表2 基本工具类型表

资料来源：改编自McDonnell L M, Elmore R F. Getting the job done: Alternative policy instruments[J]. Educational Evaluation and Policy Analysis, 1987, 9(2): 133−152. & Schneider A, Ingram H. Behavioral assumptions of policy tools[J]. The Journal of Politics, 1990, 52(2): 510−529.

2. Y维度：政策目标维度

对政策目标的研究可以进一步解析政策对矿产资源安全发挥的作用和影响。结合已有研究对矿产资源安全内涵的总结[21]和对矿产资源安全政策目标的归纳，本文将矿产资源安全政策的目标分为保障社会安全、经济安全、代际资源安全以及生态安全四个方面。

3. Z维度：政策作用环节维度

通过对政策工具作用环节的分析，可以发现政策手段的作用点，而全生命周期链的引入可以对作用环节及其相互之间的衔接进行清晰展示。本文借鉴已有研究成果^[22−23]，基于矿产资源开发利用过程的完整性和差异性原则，将矿产资源的全生命周期链划分为：勘查、开发、交易、储备、利用、修复等环节，并以此对矿产资源安全政策的作用环节进行相应的划分，以期对矿产资源安全政策做出更深入的分析。

三、矿产资源安全政策文本

的计量分析

(一) 政策文本的外部属性

在发文类型方面，498份政策文件可以归纳为16种，根据发文主体的层级和政策效力进行归类和排序，得到矿产资源安全政策类型统计表，如表5所示。其中“法律”仅5份，在样本总数中占比1%，体现出中央层面的矿产资源安全政策体系的权威性偏弱；“意见”“办法”类文件的数量较多，共122份，占比24.5%，这类政策文本具有针对性和可操作性等特点，可对矿产资源安全管理发挥引导和规范作用；政策类型中数量最多的是“通知”，共281份，占比56.4%，与“法律”“条例”相比，约束力较低。

表3 政策目标类型表

表4 作用环节类型

图2 1986—2019年国家层面矿产资源安全政策数量分布图

表5 矿产资源安全政策类型统计表

在发文主体方面，从1986—2018年，中央层面参与矿产资源安全政策制定的部门多达50个，按照矿管机构改革的几个时间节点(1998年3月国土资源部成立；2018年4月自然资源部成立)将498份政策制定主体联合发文的情况进行分析，借助ROSTCM6软件分析，可以得到如图3− 5所示的网络关系图。从图3可以看出， 1986年至1998年3月间，地质矿产部与财政部、国家计委、中国人民银行等联合发文次数较多，体现出我国在此阶段对矿产资源安全实行高度的集中统一管理；从图4可以看出，1998年4月至2018年3月间，国土资源部与财政部、国家发展改革委员会、国家环境保护总局、商务部、监察部、公安部、国家安全生产监督管理总局等联合发文次数较多，与上一阶段相比，矿产资源安全政策制定主体间协助的网络密度增加，矿管机构与其他机构协同合作程度大幅度提高；2018年3月至今由于政策制定主体单一，矿产资源安全政策制定主体联合发布政策的数量较少，一方面是由于自然资源部成立以来矿产资源安全政策出台的数量不多，另一方面是因为自然资源部是由国土资源部、国家发展和改革委员会、国家测绘地理信息局等八个部门中与资源管理有关的职责整合组建而成的，职能较为全面，体现出资源管理的整体性趋势。

图3 1986—1998年矿产资源安全政策制定主体协作网络关系图

图4 1998—2018年矿产资源安全政策制定主体协作网络关系图

图5 2018年至今矿产资源安全政策制定主体协作网络关系图

(二) 政策工具、政策目标、政策作用环节时间维度分析

在政策工具类型方面，由图6可以看出，在1986—2019年颁布的中国矿产资源安全政策中，权威型政策工具应用次数最多，能力型政策工具次之，激励型、劝诫型、变革型政策工具应用较少，体现出政府主要运用权威型政策工具来保障矿产资源安全，其他政策工具也为矿产资源安全管理提供了引导与支持。具体来说，从1986年至1996年间，中国处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过渡期，各类型政策工具的组合状态不稳定，但权威型政策工具占绝对主导地位，这是由于在此阶段国家对矿产资源的管理主要以计划经济手段为主；随着1996年矿产资源法的修订，市场机制被引入矿业领域，政府开始扶持企业的生产能力建设，重视市场在矿业经济中的调控作用，能力型政策工具的运用也相应增加；激励型政策工具在政策工具总量中占比不多，但具有稳定性和持续性特征；劝诫型政策工具的运用整体呈下降趋势，表明近年来随着矿产资源安全的重要性逐步形成社会共识，其他四种政策工具成为促使目标落地的主要方式；变革型工具在各个时期的使用频次都较少，在1998年机构改革前，表现出间断性特征，随着1998年4月国土资源部的正式成立，矿产资源初步实现了集中统一管理，矿政管理加速向社会主义市场经济体制的实现，此后，变革型政策工具的使用趋于稳定。

图6 1986—2019年中国矿产资源安全各政策工具类型分配比例图

图7 1986—2019年中国矿产资源安全各政策目标分配比例图

图8 1986—2019年中国矿产资源安全各政策作用环节分配比例图

(三) 政策目标与政策工具二维分析

从政策工具维度来看，在权威型政策工具中，要求型政策工具使用711次(见表6)，占比非常高，监管型政策工具的运用也比较频繁，使用191次，体现出政府主要运用权威型政策工具保障矿产资源安全，通过对与矿产资源安全相关的政府部门、企业、个体的行为进行规范和监管，来提高政策的执行效率和矿产资源安全的管理水平。在激励型政策工具中，惩罚型政策工具使用了191次，奖励型政策工具使用了90次，经济补助型政策工具使用较少，分别为42次和19次，这体现出国家矿产资源安全管理过程中存在重惩罚、轻奖励的现象，存在政策倾斜力度不足、激励机制尚不完善等问题。在能力型政策工具中，各项具体政策的使用频次较其他政策工具而言较为均衡，引导支持型政策工具使用次数最多，其他政策工具的使用频率也不在少数，体现了中央政府对矿产资源安全保障能力的重视，通过各种类型的能力型工具的运用，加强矿产资源安全管理的长期投入，以提高矿产资源安全保障水平。在变革型政策工具中，权力重组型政策工具使用了110次，体制改革型政策工具仅使用13次，这说明当政策目标与现存体制存在不匹配的情况出现时，中央政府较少考虑从宏观层面变革国家矿产资源安全治理体系，会更多地从实践层面以建立新机构的方式重组权力，进而促进矿产资源安全政策的落实。

从目标维度来看，以经济安全为目的的政策工具最多，占政策工具总数的48.5%；以代际资源安全为目的的政策工具使用数量次之；以社会安全和生态安全为目的的政策工具较少，这表明中央政府的矿产资源安全政策侧重于保护经济和矿产资源的可持续发展，特别是经济安全一直处于矿产资源安全的核心位置，但不同年代对社会安全和生态安全的重视程度又不同。在20世纪80和90年代随着经济建设对矿产资源需求的剧增，矿山生产的安全问题日益突出，与之相关的社会安全政策也随之增多。之后随着矿业秩序整顿规范和经济的平稳运行，生产安全问题式微，生态安全问题凸显，国家对生态安全的保障由此愈发重视。

表6 政策工具−政策目标二维分析统计表/条

(四) 政策工具与政策作用环节二维分析

从各阶段政策工具分布情况来看(见表7)，勘查阶段体制改革工具数量突出，体现出中央政府为适应社会主义市场机制发展要求而做出的不懈努力。在开采阶段，各政策工具应用都较为丰富，体现出中国政府对矿产资源开采工作极为重视；在交易阶段，主要采用权威型和激励型政策工具，且激励型政策工具中惩罚型政策工具占了绝大多数，经济补助和政策倾斜工具缺失，正向激励严重缺乏，对矿产资源的安全交易重视不足；储备阶段以权威型政策工具的运用为主，表明政府在矿产资源储备方面的绝对主导地位；利用阶段以权威型、激励型和能力型政策工具的运用为主，且各类政策工具的运用比例较为均衡，表明国家对矿产资源的可持续发展十分重视；修复阶段政府主要采用权威型和能力型政策工具，其他政策工具的运用极为欠缺，政策工具组合并不合理。

从各阶段政策工具的使用数量来看，勘查和开采环节使用的政策工具数量最多，储备和利用阶段次之，交易和消亡环节占比最少。政策工具使用量的多少反映了政府对具体矿产资源安全环节的重视程度，由此可以发现国家在勘查和开采阶段对资源安全的管理最为重视，而在矿产资源交易和修复环节的管理最为薄弱。

(五) 政策目标与作用环节二维分析

表7 全生命周期政策工具分析统计表/条

图9 政策目标−政策作用环节二维分析统计图

四、结论与建议

(一) 研究结论

本文通过从政策工具、政策目标、政策作用环节三个维度对我国矿产资源安全政策工具的深层结构和互嵌关系进行考察，发现我国矿产资源安全政策存在以下特点：

二是过于依赖权威型政策工具，计划色彩较重。从基本政策工具类型的统计分析来看，权威型政策工具是政府保障矿产资源安全的主要工具，使用比例远超其他类型的政策工具。改革开放前，中国实行计划经济体制，对矿产资源安全的管理采用严格的行政手段，权威型政策工具的运用占主导地位。改革开放后，随着社会主义市场经济体制深入运行和发展，政府对矿产资源的管理也应更多地采用经济手段，遵循经济运行和市场机制的规律。权威型政策工具的过度运用、激励型政策工具使用的短缺，会导致政策工具缺乏系统的配置组合，进而影响矿产资源安全政策的实施效果。每一种政策工具都有其独特的优势和缺点，使用条件也不尽相同，在使用权威型政策工具加强规范管理的同时，需注重能力型政策工具的推动作用和激励型的拉动效应，科学合理地运用政策工具组合，才能最大限度地减少政策目标偏差。

四是过于重视勘查和开采，对其他环节重视不足。目前，中国矿产资源安全政策存在过度重视勘查和开采环节、忽视交易和修复环节的现象，对于矿产资源储备和利用这些具有重要战略意义的环节缺乏应有的重视，且大多数矿产资源安全政策只作用于一至三个环节，单个政策中体现矿产资源全生命周期的是凤毛麟角。对全生命周期中单个环节的忽视，会使政策作用环节与矿产资源全生命周期相脱节，这不仅会导致对单个环节的治理不足，也会削弱政府宏观调控的职能，进而削弱矿产资源安全政策的整体效力。

(二) 政策建议

基于对中国矿产资源安全政策时间维度的分析可以发现，中国矿产资源安全政策目标趋于完整、政策工具趋于丰富、作用环节趋于完善，政策体系的整体性特征愈发明显。但通过对政策工具、政策目标、作用环节进行三维分析发现，现有政策在各个维度都存在不够均衡的现象，还存在一些制约整体性政策体系实现的因素，究其原因主要是政策目标群体不够全面、政策价值不够统一、管理体制机制不够完善，需要运用整体性治理理论，从“问题−对策”导向出发予以解决。整体性治理理论是对新公共管理的修正，着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，注重目标和工具上的良性互动，主张从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合^[25]。本文运用整体性治理理论，建立了如图10所示的政策优化框架，力图以此为基础对矿产资源安全政策体系形成整体性认知，对矿产资源安全政策的目标、工具和作用环节存在的问题进行整体性思考，以期构建起整体性的矿产资源安全政策体系。其基本思路是：

1. 加强多元主体参与，构建整体性的矿产资源安全政策体系

矿产资源安全政策工具过于依赖行政手段的问题，源自矿产资源领域中市场经济体制尚未完善，矿产资源安全政策的目标群体不够全面。现有的矿产资源安全政策体系侧重于将政府部门和矿山企业作为主要的政策目标群体，较多使用权威型和能力型政策工具规范和制约政府部门管理行为和矿山企业生产经营行为，而对非政府组织、公民等群体的引导和激励较少，作用发挥有限。因此，应该按照整体性治理理论中强调多元主体参与的思路，构建以政府为主导，非政府组织、矿区居民、矿山企业共同参与的整体性矿产资源安全政策体系，从整体规划层面，统筹、优化政策工具组合，发挥各种政策工具的协同、互补作用，推进激励型政策工具在矿产资源安全管理中的运用，充分利用市场机制的自我调节功能，激发各利益主体进行矿产资源安全保护的积极性，引导非政府组织发挥对矿产资源安全保障的补充作用，提高矿区居民对矿产资源安全的监督作用，加强矿山企业对矿产资源安全保护的能动作用，将政府、社会、企业的多元力量形成统一合力，消解矿产资源安全政策工具过于依赖行政手段的问题。

2. 保护资源环境与保障经济社会发展并重，构建整体性的矿产资源安全政策价值

图10 基于整体性治理的矿产资源安全政策优化框架图

3. 加强部门间协同合作，构建整体性的矿产资源安全管理体制机制

矿产资源安全政策部分作用环节管理薄弱的问题，源自基于官僚制理论的管理体制，部门横向沟通不足。政府部门是以专业化分工为基础建立的官僚制组织，以职能为基础的横向结构将原本具有高度系统性和整体性的公共管理事务硬生生割裂开来，看似分工明确的职能要求却导致了部门区隔^[26]，部门的协作程度越低，各自为政现象越严重，也就越容易出现对作用环节厚此薄彼的现象。2018年自然资源部的成立将八个部门的部分职责合并，解决了矿管机构职能缺乏整合的问题，但随之而来的是部门协同合作问题的显现，涉及能源和矿产资源的管理机制尚不明晰，需要将自然资源调查、开发、收益和监管整合起来^[27]，构建以矿产资源全生命周期为基础的、符合生态文明体制改革总体要求的整体性管理体制机制。因此，可以基于整体性治理以结果和目标为基础进行组织设计^[28]的理念，在2018年完成的以功能整合为目标的矿管机构体制改革的基础上，加强部门间的协同合作，进一步优化以专业分工为基础的层级制结构的协作机制。不仅要有针对性地对与经济建设密切相关的勘查、开采环节加以重视，也要从矿产资源全生命周期的整体性特征出发，提高对矿产资源在交易、储备、利用、修复环节的重视程度和政策力度，统一调配解决矿产资源安全问题所需的法定权威和政策资源，利用大数据技术加强开发利用、生态修复、资源保护、地质勘查、储量管理等管理部门之间的信息沟通与协同合作，保障自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的充分落实，提高矿产资源整体性的安全保障能力。

[编辑: 游玉佩]

为适应微信阅读，略去注释与参考文献

原文见于《中南大学学报（社会科学版）》

2021年第5期