国营企业、国有企业、国有公司是一回事吗?国有企业是如何分类的?

发布于 2021-10-18 10:35

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作者|席加省 资深国资国企研究专家

各个部门也有不同的界定。而在实际工作中还有“国营企业”、“全民所有制企业”、“国有公司”等各种称呼。那么，国有企业的内涵到底是什么？在各种具体场景下该如何界定国有企业的范围，国有企业到底有哪些类型？这不仅是理论问题，更与实际工作密切相关。

01

国营企业、国有企业是一回事吗？

“国营企业”、“国有企业”并不是一回事，实际上也不能通用。从概念上讲，“国营企业”与“国营经济”对应，“国有企业”与“国有经济”对应。

国营企业的关键在“营”这个字上，是国家控制并直接经营，是计划经济时代的产物。而在经济体制改革中，所有权和经营权开始分离，国家原则上不参与直接经营，改称为国有企业，简称国企。

一般来说，“国营企业”是指的全民所有制企业。全民所有制企业是按照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》组建的企业。按该法规定，全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。企业实行厂长（经理）负责制。

显然，全民所有制企业是一种特殊的国有企业，并不是公司制企业。我们通常说的股东会、董事会、监事会、经理层这些都是公司治理，而全民所有制企业并没有这些治理主体，也不会有董事长、董事等这样的称呼。

在国企改革中有一个词叫“改制”，其中一项大工作就是将全民所有制企业改为公司制企业，建立健全现代企业制度。目前来看，这项工作完成得较为顺利，现在全民所有制企业已经很少了。现存的也必须制定计划进行公司制改革。

国有企业则不是强调全民所有，而是按照国有资产管理权限分为中央企业（由中央政府监督管理的国有企业）和地方企业（由地方政府监督管理的国有企业）。再细分一下，地方国有企业还可以划分为省属企业、市属国有企业、区县属国有企业，按照出资人不同划分出层级和管控模式。

02

国有企业、国有公司，它们有什么不同？

国有企业和国有公司显然是不同的。国有企业的类型很多，国有公司只是国有企业的一种类型，目前来看也是占比最高、最重要的一种类型。

从国有企业的现状看，全民所有制企业、公司、合伙企业都是国有企业。全民所有制企业不同于公司与合伙企业，受到《中华人民共和国全民所有制工业企业法》的约束，也是国企改制的对象。在计划经济时代，全民所有制企业是国有企业的主体，但现在随着国企改制的步伐不断加快，全民所有制企业所占比例已经很低了。

公司是按照《公司法》设立的企业法人。我国的公司有两种类型：有限责任公司和股份有限公司。公司有独立的法人财产，享有法人财产权。国有公司是国有股东出资设立的公司。那么，国有参股公司是不是国有企业？这个在文中也有界定。

公司以其全部财产对公司的债务承担责任。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。公司是我国最重要的国有企业类型，也是推进国有企业市场化改革，建立健全现代企业制度的主力。实际上，现在我们看到的国有企业大多数都是国有公司了。

合伙企业是按照《中华人民共和国合伙企业法》设立的企业。我国的合伙企业有两种类型：普通合伙企业、有限合伙企业。普通合伙企业由普通合伙人组成，合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任。有限合伙企业由普通合伙人和有限合伙人组成，普通合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任，有限合伙人以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任。显然，国有出资的合伙企业也是国有企业。

不过特别要注意，《中华人民共和国合伙企业法》第三条规定：“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人”。全国人大常委会法工委出台的《中华人民共和国合伙企业法释义》第三条认为：“国有企业的概念则较宽泛，可以理解为包括国有独资企业、国有控股企业和国有控股公司”。但是在实践中存在国有全资公司、国有控股公司担任普通合伙人的合伙企业成功进行设立登记并且在基金业协会完成备案的案例。

03

国有参股企业是国有企业吗？

从资本占比的角度来划分国有企业类型是一种常用的方法。这也有很强的现实意义，在国有企业按照资本界定可以更好地对国有资产交易进行监督管理。一般来说，从资本角度讲有国有独资企业、国有全资企业、国有控股企业、国有参股企业。那么，国有企业包括国有参股企业吗？

一般来说，国有企业有广义和狭义之分。

狭义的国有企业是纯粹国有资本的企业，包括国有独资和国有全资企业，其资本里面没有非公有成分。

再扩大一点，广义的国有企业是指国有独资、全资和国有控股企业。虽然国资委并未就国有公司、企业的定义进行统一的具体规定。但从国资委发布的文件来看，其对国有企业的界定主要以其对所出资企业的全资控股、绝对控股或连续多层级的绝对控股作为认定所出资企业“国有”身份的基本标准。另外，其统计口径也一般只包括国有及国有控股企业。

《国有企业境外投资财务管理办法》（财资〔2017〕24号）第二条规定：“本办法所称国有企业，是指国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业。国有企业合营的企业以及国有资本参股公司可以参照执行本办法。”显然，这里明确了国有企业主要包括国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司，国有参股企业不在国有企业之列，被排除在外。

根据《企业国有资产交易监督管理办法》的规定，对“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”，共包括四类国有企业：

1、政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业。

2、本条第1款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业。

3、本条第1、2款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业。

4、政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

但国家统计局将国有参股企业纳入广义的国有企业范畴。根据《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》（国统函［2003］44号），将国有企业分为狭义国有企业、广义国有企业两种。

广义的国有企业是指具有国家资本金的企业，可分为三个层次：

1、纯国有企业。包括国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业三种形式，企业的资本金全部为国家所有。

2、国有控股企业。根据国家统计局《关于统计上国有经济控股情况的分类办法》的规定，国有控股包括国有绝对控股和国有相对控股两种形式。

国有绝对控股企业是指在企业的全部资本中，国家资本(股本)所占比例大于50%的企业。

国有相对控股企业(含协议控制)是指在企业的全部资本中，国家资本(股本)所占的比例虽未大于50%，但相对大于企业中的其他经济成分所占比例的企业(相对控股)；或者虽不大于其他经济成分，但根据协议规定，由国家拥有实际控制权的企业(协议控制)。

3、国有参股企业。是指具有部分国家资本金，但国家不控股的企业。

国有与其他所有制的联营企业，按照上述原则分别划归第二、三层次中。

狭义的国有企业，仅指纯国有企业，也就是国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业。

另外，《中华人民共和国企业国有资产法》将国有参股企业纳入了“国家出资企业”。《中华人民共和国企业国有资产法》第五条界定“本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”因此，虽然《中华人民共和国企业国有资产》没有明确界定国有企业，但将国有资本参股公司归到了国家出资企业的范畴。因此，可以理解为国有参股企业一般不纳入国有企业范畴，但从资本角度讲是国家出资企业的一种类型。

04

商业一类、商业二类、公益性国有企业，这是按什么划分的？

《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类。

商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。其中，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要以保障国家安全和国民经济运行为目标，重点发展前瞻性战略性产业，实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。

商业类国有企业又分为商业一类、商业二类企业。商业一类企业主业处于充分竞争行业和领域的，商业二类企业主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务。

公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控；要积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力。

从央企来说，除了国资委监管的商业类、公益类国有企业（主要是国资委代表国务院履行出资人职责的中国核工业集团有限公司、中国航天科技集团有限公司、中国航天科工集团有限公司等96家实体类中央企业）外，还有财政部出资的金融类国有企业（主要为由财政部（或委托汇金公司）代表国务院履行出资人职责的中央金融、保险、证券类企业，共计27户。）、其他部委出资的特殊类国有企业（主要是中国出版集团公司、中国国家铁路集团有限公司、中国烟草总公司、中国邮政集团有限公司、中国对外文化集团有限公司这5家）。

国有企业的功能界定与分类非常重要。有了准确的功能界定与分类，就可以分类推进国企改革，大大提高了改革的精准度。

要注意的是，各地方的国有企业情况差别很大，不能生搬硬套央企的功能界定和分类办法，可以根据实际情况对功能类别进行调整。例如，上海市国资委将直接监管的42家国有企业分为“市场竞争、金融服务、功能保障”三类。竞争类企业，以参与市场竞争、增强国有经济活力、实现国有资产保值增值为主要目标，不断完善市场化经营机制，成为具有国内竞争力和国际影响力的企业集团。金融服务类企业，以深化金融改革、防控金融风险为主要目标，优化股权、产品和区域结构，成为服务实体经济最具成效、行业综合实力领先的金融企业。功能保障类企业，以完成国家战略和重点任务、保障城市高效运行为主要目标，加强成本规制管理，成为最富效率、最优服务、最响品牌的优势企业。