存量PPP项目的资产评估和报告使用

发布于 2022-05-18 13:10

▍存量公共资产采用PPP模式时，是否一定要进行资产评估？

PPP存量项目，不论其构成内容是在建工程，还是固定资产或无形资产，抑或是资产组，也不论是资产所有权的转让，还是资产经营权的转让，只要是涉及国有资产的转让，根据《资产评估法》、《企业国有资产法》以及《国有资产评估管理办法》的有关规定，就属于法定评估事项。

▍存量公共资产采用PPP模式时，若未开展存量资产评估，将存在哪些影响？

存量公共资产采用PPP模式时，若未开展存量资产评估，至少有三个方面的影响：一是这种情形属于“应当委托评估机构进行法定评估而未委托的”情形，应承担相应的法律责任（详见《资产评估法》第五十一条的规定）；二是无法开展物有所值定量评价；三是无法公允确定进场交易的挂牌价。

▍存量公共资产采用PPP模式时，评估对象如何界定？

存量公共资产采用PPP模式过程中，政府将存量公共资产所有权（或经营权）转让给社会资本的同时，双方通过合同对存量公共资产的使用、运营及绩效付费进行约定（对于社会资本而言，相当于取得了一项合同权益）。因此，存量公共资产采用PPP模式的评估对象，是存量公共资产所有权（或经营权）与合同权益的组合。当然，如果政府以拟转让的存量资产标的为基础成立项目法人，把项目法人的股权转让给社会资本或项目公司，则评估对象是股东权益。

▍仅将存量公共资产所有权（或经营权）作为评估对象是否可行？

社会资本受让存量公共资产所有权（或经营权）之后，这些公共资产的使用、收益及处分受PPP合同制约，社会资本并不完全“控制”这些公共资产的使用、收益和处分方式。如果仅将存量公共资产所有权（或经营权）作为评估对象，将导致资产所有权（或经营权）转让价格的形成过程与公共资产运营单价（或绩效付费）的形成过程相脱节。因此，PPP存量项目的评估对象通常是存量公共资产所有权（或经营权）与合同权益的组合或股权。相应地，在PPP存量项目中，政府宜先对存量项目转为PPP模式的条件（比如合作期限、运营单价等）进行初步设定，并将这些设定条件作为评估对象中合同权益的构成内容在评估委托合同中进行明确。

▍存量公共资产采用PPP模式时，如何在项目采购阶段利用存量资产评估报告进行交易定价？

存量项目评估值与社会资本投标报价之间的关系主要有以下两种：一是“定转让总价、竞运营单价（或绩效付费金额）”，在这种方式下，转让总价根据存量项目评估值进行确定，社会资本针对运营单价（或绩效付费金额）这一投标标的进行竞争；二是“定运营单价（或绩效付费金额）、竞转让总价”，在这种方式下，运营单价（或绩效付费金额）是确定的，存量项目评估值是转让总价的挂牌价或底价，社会资本针对存量项目的转让总价进行竞争。

在项目采购阶段利用存量资产评估报告进行交易定价，还涉及到存量资产进场交易与公开选择社会资本是否合并的问题。笔者认为，存量PPP交易标的不论是资产所有权、资产经营权还是股权，其进场交易安排应与公开选择社会资本的过程相融合。如果在政府通过竞争方式公开采购社会资本之后才进行存量资产的转让，则存量资产只能采用非公开的协议转让方式，这样一来，有可能导致国有资产流失或无法实现物有所值目标。

附：关于存量公共资产采用PPP模式应进行资产评估的相关法律法规

◎ 相关法律、行政法规的规定

《资产评估法》第三条规定：“自然人、法人或者其他组织需要确定评估对象价值的，可以自愿委托评估机构评估。涉及国有资产或者公共利益等事项，法律、行政法规规定需要评估的(以下称法定评估)，应当依法委托评估机构评估。”

《企业国有资产法》第四十七条规定：“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。”

《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）第三条规定：“国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；（二）企业兼并、出售、联营、股份经营；（三）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（四）企业清算；（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。”

◎ 其他文件规定

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号文）规定：“存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。”

《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）规定：“存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。”“存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的，应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法，依法进行资产评估，防止国有资产流失。”

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）规定：“存在下列情形之一的项目，不得入库： ……涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的……”