冯可强:顶层设计与政策研究

候任行政长官李家超在其竞选政纲中提出「强化战略谋划、政策研究和整体统筹能力，提升施政效能」、「邀请社会各界，出谋献策，各司其职，共同解决问题，同时善用智库的研究能力，建构优质、多元的智库生态，提升社会整体政策研究活力」，并在政纲简介会补充说「因为任何政府的措施都必须有充分的政策研究基础」。

香港回归后的中央政策组做了不少政策研究、收集顾问意见、民意调查等工作，发挥了一定作用。但由于它只是向行政长官、政务司长和财政司长负责，有什么主张和建议都不公开，社会人士都不知道它对政府制订政策有何影响，更无从评估其成效。林郑月娥在2017年竞选第五届行政长官时，更公开说她也不知道中策组做些什么；曾任中策组首席顾问的刘兆佳当时回应说，中策组并非不想公开研究报告，而是报告不时批评政府，所以特首和政策局不欲公诸于世。

当年林郑月娥特首把中策组改组为政策创新与统筹办事处之后，也曾积极与民间智库联系，听取智库意见，希望发挥智库的作用；但可惜由于2019年社会动乱和跟着两年多的疫情，这项工作陷于停顿。

李家超既在政纲中强调要加强政策研究，报道又说他可能会重建类似中策组的机制，但这不应只是视为政府架构重整工作，而应首先对香港当前的政策研究环境和智库情况有真实认识，以及就如何提升社会整体政策研究的活力和素质有全面考虑及规划。

自改革开放以来，中央就树立了「决策民主化和科学化」的国策。到2012年，随着中国快速崛起，决策者面对的问题亦愈来愈复杂，中共十八大报告提出要「坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用」；翌年十八届三中全会更提出建设「中国特色新型智库」，并将其列入「推进国家治理体系和治理能力现代化」的组成部分。

可以肯定地说，中国40多年来的改革开放能够取得巨大成就，这个国策和众多中国智库的作用都是一个重要因素。中国智库数量在2020年全球智库中排名第二位（1413所），仅次于美国（2203所）；而在全球首100间智库排名中，中国有8所智库入围。

要提升施政效能，特区政府首先要确立「决策民主化和科学化」的「港策」，并要把「建设香港特色新型智库」列入「推进香港治理体系和治理能力现代化」的组成部分。

据传媒报道，负责港澳事务的国务院副总理韩正今年3月在北京接见港区政协和人大代表团时，特别提到香港下任行政长官要做好「顶层设计」，让港人看到解决民生、房屋等深层次矛盾的希望。

「顶层设计」原本是系统工程学的名词，首次出现于「十二五」规划的中央文件中，大意是指进行总体规划，明确改革优先次序和重点任务，进而制订体制改革蓝图，再由上而下落实至各个领域。这是从源头去处理积弊，在重点领域取得突破，避免「头痛医头、脚痛医脚」，才可能解决长期积累及愈来愈复杂的深层次矛盾。

中国的决策思想库体系，是由属于党中央和国务院决策中枢的「内脑」，及众多综合性、专业智库的「外脑」所组成。前者包括中国社会科学院、国务院发展研究中心、各部委直属政策研究机构等；后者包括大学、地方政府、大型机构所属的研究单位，及各领域学者专家等。

第六届特区政府首先要明确设定要优先处理的跨部门重点课题，由作为「内脑」的新「中策组」进行顶层设计，并明令相关政策局与其紧密沟通合作。

重建后的「中策组」要主动界定研究议题，以解决问题的目标为本，拿出措施、政策和具体可操作的解决方案，而避免多年来只列出议题范畴去拨款资助任由学者自己提出的研究项目。

因世界形势急速变化，研究要集中攻坚，尽量加快完成，并可把一些复杂的大议题分拆为不同研究项目，各由一个跨专业的小型工作组进行，成员包括公务员和不同背景的社会人士；每个项目尽量用3至4个月完成，更可咨询、组织内地和海外专家学者参与及支援研究，特别是涉及融入国家发展大局的课题。可预见的重大议题将包括土地房屋供应、贫穷、人口老化、人力资源和人才流通、「八大中心」与大湾区发展、年轻一代的就业和社会流动等，再加上李家超提出的就安全领域（金融、食物卫生、基础设施、自然灾害等）作全面风险评估，以底线思维设定预案，防范和管控风险。研究项目及结果要尽可能开诚布公，而官员要愿意接受批评意见，并要认真回应研究建议，切实执行所同意的政策建议。

各政策局亦应聘请2至3名研究员，由副局长和政治助理统筹与中策组联系协作，并可独立进行或委托智库执行其领域的专题研究，例如安老院管理和人手、学校国民教育等。

一些可由行政部门决定的行政改革工作，例如程序精简等，只需进行短时间的集中研究和咨询，尽快做完后执行，以加快施政效率，其后再在实践中继续逐步改善。

在社会科学领域，香港大专学院曾有一批关心本地议题及经年累月进行政策研究的本地学者，但由于年龄和近几年的政治因素，大都已退休、离开香港或停止研究，再加上多年来聘用的内地和海外讲师着重于国际期刊发表论文，又对香港议题缺乏关心和兴趣，出现了香港政策研究断层的严重问题。没有政府和民间慈善基金的长期财政支持，本地大学不可能像内地、美国和新加坡等地那样长期设立附属公共政策研究机构，去进行持续性的研究，并成为「外脑」去支援政府制订决策。

在美国等西方国家，商界和慈善基金都愿意赞助大学及私营智库的政策研究经费，但香港商界普遍觉得没有需要而不重视政策研究，因此多年来经常有大学研究单位或民间智库因财政问题而结束、维持小规模运作或只能做评论。

另方面，在香港有志于政策研究的人士没有事业保障和晋升阶梯，而进出政府、政党、工商机构的旋转门也不顺畅，故人才大量流失和转行。香港的智库环境，根本养不起足够而长期的有素质的研究人才。

因此，香港现时没有一个充满活力的智库生态。特区政府有需要对大学提供足够财政资源，促使其成立各有专长的政策研究中心，以及像为9个主要演艺团体而设的资助计划一样，长期资助有素质和往绩的民间非牟利智库。政府亦可呼吁及提供特别免税等诱因，促使民间慈善基金赞助大学或独立智库的运作及研究经费。另方面，中央政府也可考虑采取一些措施来灌溉香港的智库土壤，包括鼓励中国企业捐款赞助香港的大学研究中心和有素质的民间智库，以及在港设立例如「中国社会科学院（香港）」的机构，支援及协助提升香港的公共政策研究。

第六届及以后的特区政府在中央支援下进行顶层设计，建构优质多元的智库生态，并培育社会中热烈讨论交流的政策共同体（policy community），是爱国者治港体系的重要组成部分，也是中央对港落实全面管治权的不可或缺措施，更是在一国两制、港人治港新阶段能否提升施政效能的一个要素。

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