公共卫生立法整合

统合式立法与分散立法不仅反映立法形式的差异，更代表不同法理逻辑与价值导向。分散立法以个体主义为逻辑出发点；统合式立法则以整体主义为立法逻辑，“按所规范的社会关系性质进行统合性”规定，强调立法的体系化与整体利益维护。公共卫生立法关系不特定主体的公共健康保障，所涉及的问题十分复杂。在当前中国乃至世界范围，统合式立法成为弥补公共卫生立法短板与不足，解决公共卫生法律规定之间多重矛盾与冲突的基本路径。总书记强调，要“补齐公共卫生短板”，“强化公共卫生法治保障”。以统合式立法整合分散的公共卫生单行法，推动公共卫生立法与《中华人民共和国民法典》之间的衔接协调，科学、全面、系统地解决公共卫生问题，成为公共卫生法治建设亟待完成的重要任务。

新冠肺炎疫情防控所暴露出的公共卫生立法短板与不足，由诸多碎片化的问题组成。在解决这类问题的过程中，我们尤其要避免陷于片面化的认识。抓住关键问题，提纲挈领、稳步有序破解立法难题，尤为重要。公共卫生立法的分散化和碎片化，是造成公共卫生立法结构性、协调性难题的直接原因。公共卫生立法构成非常复杂，所包涵的单行法门类和内容众多；并且，现有公共卫生立法仅有一般法律规定，没有基本法律支撑，缺乏前瞻性、协调性的通盘考量。《突发事件应对法》《传染病防治法》等规定之间存在矛盾和冲突，无法从整体上形成调整公共卫生法律关系的科学立法格局，直接影响公共卫生立法的整体效能发挥。

目前我国的公共卫生立法主要采用单行法形式，通过诸多与公共卫生有关的法律、行政法规、地方性法规及部门规章，对传染病防治、突发公共卫生事件应急响应、食品卫生、职业病防治、特殊群体健康维护做出具体规定。在新冠肺炎疫情中，公共卫生立法的短板凸显。长期以来，我国公共卫生法律规范分散，适用于公共卫生领域的一般规定与特定环节的具体规定界限并不清晰，维护公共健康的总体性、原则性、统领性法律原则和规则缺位，新发传染病防治措施欠缺法律依据，公共卫生法治保障的整体水平亟待提升。由于公共健康所涉事项极为繁杂，覆盖面广，分散立法造成的问题一直没有得到解决。在实践中，多通过公共卫生单行法的制定、法律清理及修改弥补漏洞，而未在新的宏观战略布局与立法理念层面，从根本上解决公共卫生立法问题。

协同治理（collaborative governance）理论是适应命令式“管理”（ management）向协商式“治理”（governance）的转变而形成的新型治理理论。这一理论以“共识导向（consensus-oriented）的决策”为核心，“使公私利益攸关方共同进行与公共机构的集体讨论”。公共卫生协同治理理论是协同治理在公共卫生领域的延伸和发展，以公共卫生管理机构、第三方检验机构、志愿者组织、个人等主体之间的协商与协作为核心，推动复杂的公共卫生问题的解决。面对复杂的公共卫生问题，仅靠政府一方的力量难以实现全面有效的管控，仅靠单兵突进不足以破解公共卫生立法困境。通过多方协商合作，提升公共卫生管理的实际效能，成为公共卫生立法的应有之义。公共卫生统合式立法的定位，要适应从命令式的“管理”到协商式的“治理”的转变，以公共卫生协同治理理论为指导，促进公共卫生立法整合，解决公共卫生立法面临的突出矛盾和问题。

公共卫生立法整合是解决公共卫生立法问题的重要途径。公共卫生立法整合包括两个方面的内容：一是公共卫生立法体系中的法律条款整合，也即通过实体性和程序性法律规则的梳理、合并、分置、清理，形成公共卫生立法制度合力；二是公共卫生立法体系中的法律原则统合，通过区分新发传染病与再发传染病适用的原则，形成公共卫生立法领域的二重原则结构。在公共卫生协同治理理论的指导下，公共卫生立法的整合需要在“规制性协商”（regulatory negotiation）路径上展开。与传统的规则制定方式不同，“规制性协商”通过公共利益主体彼此合作寻求共识推动规则的制定与完善。公共卫生立法关涉公共健康与公共利益维护，适应疫情防控需要，形成多主体一体协商的协同机制，是公共卫生立法整合的要义所在。

以协同治理为指导推进公共卫生立法整合，是提升公共卫生立法整体效能的重要途径。整合提升公共卫生应急法治建设水平，是打赢疫情防控阻击战的关键环节。以公共卫生协同治理理论为指引，突发公共卫生事件应急管理不仅要聚合多方力量，实现联防联控，而且要统筹协同多项制度设计，通过健康管理法律制度与应急管理程序设置，整合立法资源，形成制度合力。通过公共卫生立法调研、立法论证，引入提前介入式程序与事后论证式程序，对公共卫生立法形成整体预判，提升公共卫生立法整合的社会参与度，为公共卫生立法的整体优化提供智力支持。跟进疫情防控要求，优化公共卫生立法结构，完善公共卫生立法条款设置，推动中国公共卫生统合式立法的发展，成为强化公共卫生法治保障的必由之路。【整理自任颖。中国公共卫生统合式立法的法理与策略。法学评论（双月刊）2021】