“中国农村改革之父”杜润生当年怎样做政策研究?
发布于 2021-09-24 06:37
作者：赵树凯 国务院发展研究中心信息中心原主任
来源：市县领导参阅（ID:xyjj0002）
作为八十年代农村改革政策制定的核心人物之一，杜润生享有“中国农村改革之父”的美誉，他连续五年主持起草“中央一号文件”一事常被人津津乐道。关于怎样做政策研究，杜老既有丰富生动的经验分享，也有深邃旷远的理性阐发。为开辟政策研究新传统，杜老曾做出哪些行动探索？
在新中国的政策研究历史上，杜润生是一位贡献卓著的重要人物。杜润生对于政策研究的建树，既表现于上世纪八十年代农村改革初期，他主持起草五个“中央一号文件”；也表现于五十年代农业合作化时期，他辅佐邓子恢试图纠正毛泽东的激进政策而被贬斥；还表现在战争时代和建国之初，他对于土地改革政策的调研探索，受到毛泽东赞赏。
杜润生精于报告写作和文件起草，也是难得一见的演讲家，其良好文风堪称典范。他的文章，内容平实、文字洗练，“不晦于深，不坠于浅”，或长或短，皆如行云流水。
他读书多，学问好，但在文章中从来不“掉书袋”，不寻章摘句以炫弄博学。
读他的文章，经常感觉到，他无意于故作惊人之语，但却往往语出惊人；他的讲话，慢条斯理，有时甚至细声细语，但却是娓娓道来，引人入胜。
他既善于三言两语，点到为止；也善于长篇大论，出口成章，一气呵成。有时候作一场报告四个小时，听者却依旧兴味盎然，视同享受。
关于怎样做政策研究，杜润生既有丰富生动的经验分享，也有深邃旷远的理性阐发。
本文结合作者本人在九号院（指北京西黄城根南街九号，作为中央农村工作机构所在地，存续时间达十年，即从1979年到1989年）的工作经历，试图梳理分析杜润生关于政策研究的精神追求、理念理论和方法原则。
也许可以说，杜润生是在致力于开辟政策研究的新传统。他的一系列观点表述和行动探索，对于当下的智库建设和政策研究具有重要价值。
1982年8月，我进入九号院工作。此前四月，中央书记处农村政策研究室和中国农村发展研究中心成立，两个机构合署办公，杜润生担任主任。我被分配在秘书处。1989年下半年，这两个机构相继被撤销。
九号院时期，我作为秘书处工作人员，有多种机会直接为杜润生服务。杜润生经常召集、主持各种会议，这些会议规模不等、层次不同，包括农口部长、省市领导的汇报讨论，各类专家学者座谈，来自县乡的基层官员座谈，乃至机关内部工作会议等等。
由于秘书处岗位职责所系，我经常在这些会议上服务，有机会听杜润生的各种谈话和讲话，并在他的直接指示下处理一些具体事务。
从初入九号院至今，时间已经过去三十多年，然而当初的很多工作情景，甚至于杜润生的言谈、表情和举止，却依然如在眼前。
在九号院工作的后两年，我对秘书处工作萌生倦意，曾要求转岗到专题研究部门，也曾要求去做内部刊物编辑，却都没有成功。
现在想来，秘书处工作虽非研究一线，但是就政策研究的见识和修炼而言，也有很多独特优势。
农研室撤销后的一段时间里，杜润生成为清查处理的对象，面临着作为党员能否登记的问题。
当时，王郁昭主任主持清查处理和善后工作，我是王郁昭的秘书。在这个过程中，我对杜润生有了另一种接触和了解。
九十年代上半叶，我们仍然在九号院办公，杜润生、王郁昭、朱厚泽、吴像等人经常相约一起到地方调研，就像一个调研小分队。
在这种情况下，我随同他们出差，为他们跑前跑后地服务，参加各种会议，在火车、汽车、饭桌和会议上，也参与他们的闲谈。这种生活对于我来说是重要的学习熏陶。
在我的印象中，整个九号院时期，杜润生经常强调研究人员的历史使命感和工作精神。
在宣布农研室和农研中心成立的第一次全体人员会议上，杜润生说：“我们的任务明确，就是要探索研究中国共产党领导农民走什么样的道路，制定什么样的方针政策。这都是带战略性的问题。每个人要有历史使命感，要树立一种目标。”
杜润生提出，要以“三种精神”作为对每个工作人员的要求：“第一是要有献身精神，希望大家不计个人利益，为农民献身；第二要有民主精神，要群言堂，不能一言堂，大家畅所欲言，只有搞好民主，机关的水平才能不局限于领导人本人的水平；第三，要有科学精神，即克服思想中的惯性，实事求是，按照事物的本身面貌来了解事物。”
杜润生要求，九号院要把这三种精神作为单位工作的检验标准。他提出，他本人作为领导，以“三种精神”要求大家，也请大家以“三种精神”要求他。
在一般情景下，关于“三种精神”的表述，难免给人以假大空之嫌，像是一种空泛的号召，但是，在八十年代的时代背景下，在当年九号院的特定场景中，再联系到九号院内部的政策研究活动，特别是杜润生个人在政策研究中的努力，“三种精神”这样看似一般化的口号，背后却颇有实在的内容。
在部署九号院机关工作的时候，杜润生多次从中国改革发展的宏大历史背景出发，讨论智库机构的特殊性和重要性。
他说：“我们的国家机关，发号施令的人应该少一点，搞调查研究的人，应该多一点。”
“每个领导者都不可能长期专注一件事，对于某件事常常接触一下又放下。靠一年仅来接触几次就来解决问题是危险的。因此，必须有一批固定的专业化人员，对所要解决的问题进行经常性的、持续的调查研究工作。”
“要防止领导者个人的偏好引起政策的偏离，就要注意发挥调研和咨询机构的作用，要有这方面的称职的专门机构。”
九号院机构成立之初，杜润生提出，农研室“是中央的知识库，也可以说是智力机构”。
他指出：“我们要注意知识积累，建立‘知识库’，多储藏点东西。而不要办成简单的‘货栈’，今天进货，明天批发。这个机构应该是一个知识的仓库，保存各种材料，随时备用。”
从这段话可以看出，杜润生意在把九号院机构建设成为一个高水平的智库机构。他提出智库要避免办成“货栈”，也是有感于历史上一些党政研究机构的缺陷。或者说，他是在努力吸取由于政策研究系统缺陷，而误导政策的历史教训。
对于九号院机构的设计，他曾数次向当时主管的国务院副总理万里汇报，亲自拟写了“农村政策研究室组织要点”，并报送万里、赵紫阳和胡耀邦审定。
为了办好九号院智库，杜润生强调“机关对内要开放，对外也要开放”。根据这样的指导思想，九号院形成了独具特色的工作机制，成为一个富有活力、促进创新的政策研究机构。
对内，九号院建立了高度灵活的内部组织结构。九号院的内部机构，我们通常称为“三室六组”。
“室”是行政部门，是编制内的局级机构，即办公室、资料室和联络室。
办公室负责秘书行政工作，下设秘书处、行政处、机要处、人事处等单位；资料室负责资料信息服务工作，后来从农村信息联系点发展分化出农村固定观察点办公室和统计分析室。
联络室负责外部研究力量的组织协调，设课题委托处、成果处、办事处等单位。
“组”是研究单位，按照研究课题设立六个组，分别是综合组、体制组、生产结构组、流通组、战略策划组、理论组。
1987年春天，在杜润生的亲自倡导主持下，经过全机关人人参与的大讨论，根据新的农村改革形势和任务，九号院重新调整了研究组的设置。
九号院内部的职务体系也高度灵活，用今天的观点来看，甚至是有些混乱。其主要特点可以概括为：“行政职务与级别分离”“专业职务和行政职务并行”。
即研究人员分别按局级、处级等相应待遇，如“副处级研究员”“正局级研究员”，但是，级别与具体职务并不对应，如研究组组长可以由副局级研究员担任，后期甚至有正处级研究员担任组长，而正局级研究员可能是组员。
1987年下半年，九号院内部开始评定专业技术职称。这样，那些行政级别较低的研究人员，则可以按照专业职称相应提升工资等待遇。
对外，九号院建立了强大而广泛的研究网络，实现了自身研究力量与社会力量的有效整合。农研中心设有理事会和评议委员会。
理事会主要由有关党政部门负责人、科研机构负责人和若干著名专家学者组成，杜润生担任主任。理事会每年开一次会议，主要讨论农村研究的重大选题和方向性问题。
评议委员会主要由相关领域的专家学者组成，负责研究成果的评审。农研中心还从高校和科研机构、党政官员中，聘请了特约研究员、通讯研究员，总数约有百人。
九号院的工作氛围相当宽松开放。现在人们还在津津乐道的是：当时内部称呼很少称职务，人们习惯称杜润生为“老杜”，而不是“杜主任”或“杜老”。
其他主任和秘书之间的称呼也是如此，例如，经常有秘书称自己的主任为“老刘”，主任则称自己的秘书叫“小王”。
这当然是整个八十年代高层政治生态的特色，但在九号院内部，这种轻松气氛尤为突出，言论空间的宽松，更加可以想见。
有九号院的同事当时到杜润生的办公室，可以说是“推门就进”，此话虽然不无夸张，但是大体属实。
客观上来说，这种情况与单位里人员数量少有一定关系。我刚到九号院工作时，机关大概只有五六十人，即便七年后解散时，也只有一百二三十人。
但是，这种宽松氛围的出现，有赖于杜润生的工作作风，是他在刻意营造一种自由宽松、畅所欲言的氛围。这也许可以说体现了他所说的“民主精神”。
他在一次会上说：“我多年来的体会是，思想不能近亲结婚，而是要远缘杂交，互相交锋。这就需要民主的气氛，每个人都参与，都充分发表意见，否则是很危险的。”
尽管九号院内的自由氛围如此浓烈，杜润生仍然不满意。
1984年初，在九号院工作人员会议上，他指出：“我们的机关作风不生动，不主动，还有官僚主义习气，多年来形成的机关化作风要改变，要形成有自己特色的、科学的、战斗的作风，机关要对内对外开放，要是一个大熔炉，能沸腾、活跃起来，使每一个人能得到训练。”
“既要保证个人正常发展，又要保证整体的协同效益。我们不提倡封建人身依附，不是等级制，是岗位分工不同。干群之间不是猫鼠关系，而是平等关系。”
现在，很多人回忆起九号院，常常首先提到的是那种宽松、活泼、创新的氛围环境。
九号院的经验显示，成功的政策制定过程应当是开放的过程。开放型政策研究需要以开放型政治过程为依托，而政策研究的开放性，又进一步促进政治过程的开放性。这或许是八十年代中国政治的重要特点。
杜润生重视深入农村搞调查，重视从基层收集信息，这种工作作风，从他在国家农委工作时期就开始形成了。
1979年初，国家农委成立，杜润生担任副主任，主管政策研究。在他的主导下，农委政策研究室组织在校大学生利用假期回农村调查，称为“百村调查”。
当时，九号院动员组织北京高校的在校生回村调查，给这些大学生补贴回家路费，有时还给学生们开介绍信。
九号院当时有些年轻同事，就是因为在学校读书时参加这样的调查而被分配进来。农研室成立后，农村调查进一步规模化、常态化，并成立了专门机构。
杜润生谈调查方法，首先从强调调查的极端重要性开始。
在一次会议上，杜润生谈到课题委托工作，他明确要求：“所有的委托研究课题，都要到农村做实地调查，不做调查的研究课题，就不要委托。”
为了强调调查的极端重要性，他用开玩笑的口吻继续说：“不做调查的课题，如果要委托也不要委托别人，可以统统委托给我。”
为什么要重视调查？杜润生主要是从历史的教训中，说明调查研究的重要性。
1983年3月，在全国农村信息点工作座谈会上，他说：“回顾过去，我们可以看到，凡是注重调查研究的时期，就是我们的工作最健全的时期；凡是不注意调查研究的时期，就是工作上出毛病的时期，主观主义、教条主义、保守主义、冒险主义都出来了。”
“多少年来，对于我们干扰的问题，是调查材料的取舍问题。任何搞调查的人的思想，都不免受当时舆论的支配，免不了迎合性。因此，过去形成一种‘说好一切都好，说坏一切都坏’的状况。”
“去年起草文件时，我专门把公社化时期的调查研究材料拿出了两大本看了看，上边把那时发生的事说得一无缺点，一切都好，一切都发展，事实上并非如此。可见取舍材料是很关键的。”
怎样才能做好调查？杜润生经常强调的是两点：第一要有客观性，第二要有长期性。
关于在调查过程中要坚持客观性的态度，杜润生说：“搞调查研究就要尽量客观一点。不要随便舍弃不支持你的见解的东西，也不要专门去找那种事实。任何一个概念、一个规律、一个法则，都不会和客观事实完全吻合。不能说我讲了一句话，到处都适用。”
他还专门讲到如何处理在调查过程中获得的材料：“概念和材料不要绝对化，调查研究也不能绝对化。也许你舍弃的材料，恰恰就是我们最需要研究的问题。因此，我们搞调查研究，不要害怕不符合既定模式、既有的观念、既成的理论，调查结果与既定的结论观点可以是不一样的。”
“不要一发现不符合自己口味的东西，就批评人家观点不对。如果我们搞调查研究，不能抛弃一些过时的个别结论，不能反映事物的另一方面，这样的调查材料无助于指导变革。”
关于调查工作要长期坚持，杜润生指出调查要“长期化、系统化”。
他强调做调查要注意长期积累。他说：“我们的调查研究要拉长线，不是只拉短线。有些材料是马上就要用的，有些材料是为以后使用准备的。”
1983年初，九号院开始部署在全国每个省选取十个左右的村作为调查基地，同时，在全国19个地区57个县设立长期信息点。
在这次工作会议上，杜润生解释了为什么要在党政系统之外，单独建立自己的信息联系点。
他说：“建立信息点是一个新做法，目的是使信息更直接来自基层。通过行政的渠道反映也可以，但信息要经过加工，如果经过县、地区、省逐级加工，费时太长，而且可能有失真之处。我们想直接得到一些信息，这就是原来建立信息点的本意。”
针对参加会议的有些地方官员提出需要中央发文件专门部署再启动的建议，他说：“大家反映目前搞力量不够、机构人员不定不好搞，这当然有道理，不过这件事最好早些准备，准备越早越好。”
“全国搞三百多个村的调查研究，早一点部署为好。不一定非要等中央发指示不可。中央总是说要调查研究，没有任何文件上说不要搞调查研究、不要先行试点，所以不要等中央文件再干。”
杜润生对研究人员提出调查方面的严格要求：新来机关的青年，每年至少到农村和农民同吃同住同劳动半年。
他说：“不这样亲身体验，就不了解农村，就不够格做农村工作”；他还提出，机关的青年人要一个月举行一次报告会，每个人要报告自己一个月以来的调查研究新发现。
1982年秋天，九号院曾经下派人员到安徽凤阳县挂职副乡长。我本人曾报名，但是没有获准，秘书处派了别的同事去。
杜润生不仅要求九号院工作人员经常深入农村搞调查，而且他自己就是做农村调查的榜样。根据高文斌秘书的记录，从1980年到1984年间，杜润生走遍了全国25个省240个县。
他下农村调查，走街串巷，深入农户，很少两三天就回北京，经常下去一次就是十来天，有时候一次外出调研就达到一个月的时间。
在外地出差的时候，经常晚上还要开座谈会。有的偏远地方，他有意重复去调研，过两年去一次，通过前后对比发现问题和经验。
杜润生的这种调查方法，与现在的高级干部下基层调研，显然有多方面的不同。一个七十岁的老人，以这样的方式做农村调查，凝聚了一种特殊的精神。
当年九号院能起草出至今备受称道的五个“一号文件”，扎实的基层调查是重要基础。正如在杜润生追思会上，有学者指出——好的政策文件，不是闭门造车写出来的。
在多种场合，杜润生经常阐述他关于研究方法的经验和观点，告诉大家怎样在调查基础上展开研究。
我印象最深的是，杜润生结合政策研究中的常见问题，特别要求大家在研究中避免犯两种错误。
第一，注意避免政策意见的一面倒。他告诫大家，研究中要注意正反两方面的意见，不能被单方面意见所左右。
他讲到：“调查完了要注意研究，研究的时候，要注意正反两个方面的意见。要搞点逆向推理法。这样干有什么好处，换一种办法又有什么坏处？”
“当你提倡一件事情的时候，就要注意为什么有人反对，他的根据是什么；当你反对一件事情的时候，要注意研究为什么有人支持，它为什么能够产生，为什么能够发展。”
“比如‘大锅饭’是怎么产生的？因为它反映了社会主义时期一部分农民的要求。铁饭碗的存在，也是有它的客观根据。改变它，要有一个分寸。铁饭碗要反对，但是没有一个饭碗也不行。去掉铁饭碗只能改变干不干一个样，至于饭碗总要有一个。总之，调查研究也要开创新局面，把它作为社会科学的科学实验来搞。”
第二，注意避免政策意见先入为主、一成不变。他告诫大家，政策观点的形成，对于问题的认识，是个不断修正的过程，不要被第一次的认识所束缚。
他反复提醒说：“千万不要固定第一次对于事务的认识，那往往是错误的，一定要在不断地学习实践，听取不同意见中进行修正，最后的结论往往和你第一次的认识完全不同。”
从基本研究方法来说，杜润生经常强调的是思维方式问题，即处理好“归纳法和演绎法”的关系问题。
在很多次会议上，特别是对年轻研究人员提出工作要求的时候，杜润生反复告诫大家要多用归纳法。
1984年2月，在中国农业发展战略讨论会上，杜润生在讲话中重点讨论了研究方法问题，他强调政策研究要“多用归纳法，少用演绎法”。
他指出，归纳法和演绎法是两种论据不同的推理、证明方法。演绎法是根据一般原理推论、证明特殊事实的方法，其思维过程是从一般到个别；归纳法是用大量特殊事实推论、证明一般原理的方法，其思维过程是由个别到一般。归纳和演绎是互相联系、互相补充、密不可分的。
为什么要多用归纳法?杜润生从两方面进行阐述。
一方面，之所以要强调归纳法，是因为新事物层出不穷，有了归纳法，就可以随时把新事物的发展变化，纳入我们的视野之内，避免犯教条主义错误，对广大中国土地上发生的新事物给以确切评价，用大量经验丰富我们的理论。
实践永远是生动的、常青的，永远是走在理论前面的。有些新事物虽然本身没有多大力量，还不普遍，还没有起到左右全局的作用，但它有一种指路的作用。
另一方面，之所以强调归纳法，是因为过去分析问题时沿用演绎法，有不甚妥当的地方。把固定于自己头脑中的个别结论，当做指导一切的原则前提，用于推断一切。在前提不定的条件下，应用演绎法代替了真正的综合。
在谈这个问题的时候，他列举了历史上一些由于忽视从生活中归纳提炼，而是从理论条条出发来制定政策，而导致的严重失误。
杜润生讨论研究方法的时候，不仅重视一般研究人员的研究方法，而且重视权威机构或领袖人物的研究方法。在他看来，权威机构和领袖人物重视研究方法尤其重要。
1997年2月，在农业合作化问题座谈会上，他专门谈到这个问题。他指出，人类社会必须有权威性机构和领袖人物，以保证公共事务的正常运行。
但权威效应有可能是正面的，也有可能是负面的。这种差异取决于决策之前是否充分占有信息，从而做出正确判断。情况不明决心大，是违背科学决策原则的。可是，任何机构和领袖占有信息的能力都是有限的，而信息是无限的。
“主义”之争贯穿百年中国近代史。在上世纪八十年代，杜润生在研究工作中，较少正面讨论这个问题。大致在进入九十年代以后，杜润生关于主义的思考不断深化。
他认为，“主义”问题意思不大，还是应该多做实实在在的调查研究，多讨论符合人民需要的政策安排。
早年关于家庭承包的“主义”之争，随后关于私人能否购买拖拉机、可否准许雇工等问题，都有很多引经据典、一本正经的“主义”之争，当时非常严肃，后来感到可笑。
他多次说：“我没有自己的什么主义，有主义也是经验主义”。他在表述自己“没有主义”时，还引用了邓小平的话。
“听说邓小平1987年就说过，只要国民经济搞上去了，人民生活水平提高了，人民满意了，叫什么主义都可以。”
杜润生说“我没有自己的主义”，这种表述简单而朴素，但是却含义深刻。
我认为，这是带有根本性的思想方法。任何理论体系或者“主义”都只能解释局部社会问题，因此都是有局限、有缺陷的，所以，理论体系应该是开放的、发展的，应该是基于生活现实的变化而不断改进的。
正是从这个角度出发，杜润生更认同“经验主义”。在我看来，杜润生所说的经验主义，既有西方现代经验主义哲学基础，同时又基于对中国社会发展改革现实问题的观察和思考。
进一步说，杜润生的“没有主义”或者是“经验主义”，不仅是一种哲学观点，或者具体来说是一种认识论立场，同时也是一种政策主张或政治主张。
因为没有既定的“主义”，所以需要从现实经验的观察考量中形成认识判断，做出政策选择。由此更加可以理解，为什么杜润生特别强调归纳法。
在经验论者看来，对事物因果关系作出判断的基本途径就是经验，归纳是经验的推理，或者说，归纳法是经验主义的逻辑基础。
再进一步说，因为一切都是基于现实的经验总结，则经验主义立场，又可以衍生出新的怀疑论。正是基于这样的理念和理论立场，所以杜润生具有开放、包容的心态襟抱，善于营造自由宽松的研究工作环境。
从根本上说，杜润生“没有自己的主义”，其实也是一种主义。正是因为没有“主义”，才使得他拒绝任何僵化的意识形态思维，以包容、宽松为领导风格，造就了九号院生动活泼、畅所欲言的工作氛围，使得地不分南北、人不分左右，都能够充分交流表达。
当年的九号院领导人中，其实不独杜润生如此，王郁昭、朱厚泽、吴象、张根声、刘堪等人，就思想风格来说，都属于所谓“没有主义”的人。
如果从深处探究，包容宽松不仅是一种心态胸怀和个人品行，更是一种思想格局和精神境界。
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