朱正威、刘莹莹等 | 政策过程中风险沟通有效性的影响因素研究——基于西安市出租车调价的实证分析

对政策过程中风险沟通有效性的研究，目前学界尚未形成成熟的理论模型或分析框架，本研究主要借鉴了传播学中信息传播有效性的相关理论成果。传播和沟通都具有鲜明的信息属性，与其相对应的英文概念均为“Ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎ”。施拉姆（Ｓｃｈｒａｍｍ）指出，传播就是与他人共享信息的过程，所有的传播活动都至少涉及三个要素：信源、信息和接收者。郭庆光将狭义上的传播效果界定为传播活动对受众需要和传播者意图的满足程度。洛厄里（Ｌｏｗｅｒｙ）等认为，可以通过传播者对于信息接收者的说服效果来衡量传播效果，具体包括知识量的增加、产生情感认同和心理支持，以及发生行为改变三个层次。拉斯韦尔（Ｌａｓｓｗｅｌｌ）提出的“５Ｗ”模型是最早的传播模型，该模型以Ｗｈｏ（谁）、Ｓａｙｓ ｗｈａｔ（说了什么）、Ｉｎ ｗｈｉｃｈ ｃｈａｎｎｅｌ（以何种渠道）、Ｔｏ ｗｈｏｍ（向谁说）、Ｗｉｔｈ ｗｈａｔ ｅｆｆｅｃｔ（有何效果）描述了信息经由媒介渠道从传播者到达接收者的过程。该模型为后来的传播模型研究奠定了基础，国内外学者对于传播效果的考察也通常围绕着传播者、信息、媒介、受众和反馈这五项要素展开。相对于传播，沟通的概念则更强调沟通双方的互动和共识达成。美国风险认知与沟通委员会（Ｃｏｍ－ｍｉｔｔｅｅｏｎ Ｒｉｓｋ Ｐｅｒｃｅｐｔｉｏｎ ａｎｄ Ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎ）将风险沟通定义为“个人、团体、机构间交换信息和意见的互动过程”。塞尔劳（Ｓｅｌｌ ｎｏｗ）等也将信息视作风险沟通的聚焦点，认为风险沟通就是多元主体围绕竞争性信息的互动式辩论过程，只有充分吸纳多元受众的风险感知与诉求，才能实现信息传播者与多元受众间的“系统性多元汇聚”。具体到公共政策领域，朱正威等认为，由政府主导的风险沟通就是要通过风险信息的传播互动，弥合多元利益相关主体之间的风险感知差异，促使其提升对于公共政策的接受程度，达成政策共识。在此过程中，作为传播者的政府、作为传播对象的公众，以及作为传播渠道的各类媒体，共同影响着政策过程中风险沟通的有效性。

借鉴传播学领域对于信息传播有效性的界定，以及有关传播模型和传播要素的研究，本文将政策过程中的风险沟通有效性界定为政府风险沟通活动取得预期效果的程度，即促使政策受众认同并接受公共政策的程度。在此基础上，本文将从公众、媒介、政府三个维度构建政策过程中风险沟通有效性的影响因素模型。

（一）公众维度：参与主动性、风险感知与风险沟通有效性

在公共政策过程中，公众作为政府风险沟通活动的主要受众，其参与主动性与风险感知水平是影响风险沟通成效的重要因素。首先，本文中的参与主动性是指公众在了解政策信息、参与政策过程等方面的主动程度。公众对于那些可能对其生命、财产等重要事项产生影响的决策过程的有效参与，是风险沟通得以顺利开展的重要前提。公众通过征求意见、座谈会、民意调查、听证等方式参与政策过程，有助于促进政府与公众之间的良性互动，提升公众对于政策方案的认同和接纳程度。并且，詹尼斯（Ｊａｎｉｓ）等有关参与主动性如何影响意见改变的实验结果进一步表明，相对于被动参与，主动参与更有助于促进个体的意见接受或改变。具体到政策领域，则意味着公众的参与主动性越高，与政府通过协商沟通达成政策共识的可能性也越大。其次，本文中公众的风险感知是指公众对于政策实施可能给自身带来的不利影响的主观感受与认知。对于同一政策议题，不同个体由于利益、立场等方面的不同往往会形成差异化的风险解读，进而对同一公共政策产生不同的政策预期与合作态度。公众对于特定政策的风险感知水平越低，越倾向于认同和接受该项政策。由此，本文假设：

Ｈ１－１：公众的参与主动性对政策过程中风险沟通有效性存在显著的正向影响。

Ｈ１－２：公众的风险感知水平对政策过程中风险沟通有效性存在显著的负向影响。

（二）媒介维度：媒介风险构建与风险沟通有效性

本文中的媒介风险构建是指媒体在政策信息传播过程中对于政策风险的放大程度。媒体在进行政策报道和信息传播的过程中不可避免地会加入其自身对于政策风险的理解和再加工，从而导致政策风险在信息传播过程中的夸大或弱化，出现翁昌寿在其研究中指出的“新闻价值与科学价值、新闻话语与科学话语的误差”问题。媒体对于政策风险的描述越是夸大，越容易引起公众的恐慌和抵制，进而阻碍政府与公众之间政策共识的达成。此外，雷恩（Ｒｅｎｎ）指出，媒介的风险构建也会影响信息受众对于风险议题的感知，媒体的风险解读越夸大，受众的风险感知越强烈。本文认为，在政策信息传播过程中可能也存在着类似的影响，即媒体对于政策风险的放大会引起公众风险感知水平的提升。由此，本文假设：

Ｈ２－１：媒介风险构建程度对政策过程中风险沟通有效性存在显著的负向影响。

Ｈ２－２：媒介风险构建程度对公众的风险感知水平存在显著的正向影响。

（三）政府维度：权威性、可信度、信息质量与风险沟通有效性

政府作为政策系统中的政策主体和信息传播的主要信源，主导着政策信息的传播过程。政府的权威性、可信度和信息质量都可能影响政策过程中的风险沟通有效性。首先，借鉴泰勒（Ｔｙｌｅｒ）［关于政府合法性、权威性的论述，本文中的政府权威性是指公众对于政府权力的自愿服从与认同程度。在公共政策过程中，公众对于政府权威的服从与认同主要源于政府政策制定与执行的合法性。政府的权威性越高，表明政策的制定与执行过程越合乎法律规范，因而也更容易得到公众的认同与接纳。由此，本文假设：

Ｈ３－１：政府的权威性对政策过程中风险沟通有效性存在显著的正向影响。

其次，借鉴格雷姆里克怀森（Ｇｒｉｍｍｅｌｉｋｈｕｉｊｓｅｎ）等关于政府信任的研究，本文中的政府可信度是指公众对于政府的信任评价，反映了公众对政府政策制定与执行过程中的能力、善意与正直所抱有的信心与期待。当公众信任政府的决策初衷与执行力时，就会给予其较高的可信度评价；并且，公众对于政府的信任水平越高，其参与政策过程的主动性也越强。由此，本文假设：

Ｈ３－２：政府的可信度对政策过程中风险沟通有效性存在显著的正向影响。

Ｈ３－３：政府的可信度对公众的参与主动性存在显著的正向影响。

最后，政府的信息质量是指政府发布的政策信息对于受众需求的满足程度。霍夫兰（Ｈｏｖｌａｎｄ）等的研究表明，政策信息发布的及时性、政策信息对于公众诉求的回应性、政策语言的清晰度与准确性，以及信息内容的全面性等，都会影响公众对于公共政策的认知和接受程度。此外，在公共政策过程中，政府作为政策信息的权威来源，其信息质量还直接影响着公众的风险感知水平和媒介风险构建的程度。黄月琴的研究表明，对于公共政策的潜在风险，政府越是采取隐瞒、含糊其辞等方式进行遮蔽，就越容易加剧公众的恐慌情绪，提高其风险感知水平。与此同时，政府发布的信息质量也直接影响着媒体的政策解读，信息质量越差越容易出现媒体对于政策信息的扭曲和误读，导致政策风险的放大。由此，本文假设：

Ｈ３－４：政府的信息质量对政策过程中风险沟通有效性存在显著的正向影响。

Ｈ３－５：政府的信息质量对公众的风险感知水平存在显著的负向影响。

Ｈ３－６：政府的信息质量对媒介风险构建的程度存在显著的负向影响。

综上所述，从风险沟通活动的主体和要素维度上看，政策过程中风险沟通的有效性主要受到了来自公众维度上参与主动性和风险感知、媒介维度上媒介风险构建，以及政府维度上政府权威性、可信度和信息质量的影响。并且，媒介风险构建的程度会影响公众的风险感知水平；政府的可信度会影响公众的参与主动性；政府的信息质量则会同时对公众的风险感知水平以及媒介风险构建程度产生影响。根据以上假设，本文构造了政策过程中风险沟通有效性的影响因素模型，如图１所示。

（一）案例背景

（二）数据来源及分析方法

本研究根据上文提出的研究假设，结合西安市出租车调价政策过程中政府风险沟通活动的实际开展情况设计了调查问卷，并于2015年5月进行了问卷调查与实地访谈。本次调研以西安市区常住人口中以出租车为主要出行方式的民众作为调查对象，首先依据西安市９个行政区的常住人口比例进行问卷分配；接着在各区行人密集的公共场所（公园、路口、商场等）进行便利抽样，并通过询问被访者在近半年内的主要出行方式进行目标筛选，仅对以出租车为主要出行方式的被访者进行问卷调查。本次调研共发放问卷530份，回收问卷515份，剔除部分无效问卷后，最终得到有效问卷469份。

考虑到政策过程中风险沟通有效性的影响因素及其作用机制较为复杂，很难直接、准确地测量出各个因素的影响路径及影响强度，而结构方程模型（Ｓｔｒｕｃｔｕｒａｌ Ｅｑｕａｔｉｏｎ Ｍｏｄｅｌｉｎｇ，ＳＥＭ）则可以为难以直接测量的潜在变量设定观测变量，进而通过分析观测变量间的关系揭示潜在变量之间的关系。因此，本研究选择结构方程模型进行数据分析和假设检验，使用的结构方程建模软件为ＡＭＯＳ20.0。

（三）变量测量及信效度分析

1.变量测量

调查问卷分为两个部分：一是被访者基本信息，包括性别、年龄、受教育程度、收入水平、连续居住时间、政策信息来源等，除政策信息来源为多选题外，其他问项均为单选题；二是问卷主体，包括对参与主动性、风险感知、媒介风险构建、政府权威性、政府可信度、信息质量与风险沟通有效性的测量，问项设计采用李克特五级量表，分为完全不同意、基本不同意、不确定、基本同意、完全同意五个等级，分别对应１～５五个分值，由被访者结合自身情况进行选择。

（１）公众的参与主动性与风险感知。徐辰等通过公众对于自身参与规划、搜索信息、学习技能等方面主动程度的评价来衡量其参与行为的主动性；胡向南等主要结合特定议题的风险特征对风险感知进行量表设计。在此基础上，本文结合出租车调价政策过程中风险沟通活动的实际开展情况和政策风险特征，分别从参与政策议题讨论的主动性（Ａ１）、参与政策建言的主动性（Ａ２）、参与民意调查的主动性（Ａ３）、开展政策信息搜集的主动性（Ａ４）四个方面来测量公众的参与主动性；从政策执行引发的负面情绪（Ａ５）、经济成本提升（Ａ６）、利益受损感知（Ａ７）三个方面来测量公众的风险感知。

（２）媒介风险构建。彭迎涛等通过传播内容完整性、隐私安全保障、传播可控性等方面来衡量媒介信息传播过程中的风险。结合政策过程中媒介风险放大的具体表现形式，本文选取了负面信息回避（Ｂ１）、媒体传播的信息失真（Ｂ２）、媒体语言的模糊性（Ｂ３）、媒体对于政策风险的夸大（Ｂ４）来测量媒介风险构建。

（３）政府的权威性、可信度与信息质量。回顾已有相关研究，唐晓腾通过政府权力来源与行使的合法性来衡量其权威性；格雷姆里克怀森（Ｇｒｉｍｍｅｌｉｋｈｕｉｊｓ－ｅｎ）等通过政府能力、政府善意与正直等维度来衡量政府信任；宋立荣等从信息的客观性、实用性、完整性等维度构建政府信息质量的评价指标。本文结合出租车调价政策过程中政府信息发布与风险沟通活动的实际开展情况，分别从政府权力的合法性（Ｃ１）、政策制定的权威性（Ｃ２）、政策执行的权威性（Ｃ３）三个方面来测量政府的权威性；从决策能力的可信度（Ｃ４）、执行能力的可信度（Ｃ５）、善意信任（Ｃ６）、正直信任（Ｃ７）四个方面来测量政府的可信度；从信息发布的及时性（Ｃ８），以及信息内容的有效性（Ｃ９）、易懂性（Ｃ１０）、准确性（Ｃ１１）、全面性（Ｃ１２）五个方面来测量信息质量。

（４）风险沟通有效性。根据前文对于政策过程中风险沟通有效性的概念界定，借鉴洛厄里（Ｌｏｗｅｒｙ）等从认知效果、情感效果、行动效果等维度对信息传播效果的测量，以及梁（Ｌｅｕｎｇ）等对于政府决策接受度的测量，本文选取政策认知程度（Ｄ１）、政策认同程度（Ｄ２）以及政策遵从程度（Ｄ３）来测量风险沟通有效性。

２.信效度检验

本文运用ＳＰＳＳ20.0对问卷的信度和效度进行检验。信度分析采用Ａｌｐｈａ系数进行，其中，问卷整体的Ａｌｐｈａ系数为0.817，问卷各分量表的Ａｌｐｈａ系数介于0.799～0.852之间，均超过了0.7，说明问卷整体具有较好的信度。效度分析分为内容效度分析与结构效度分析。本研究的问卷设计参考了国内外相关研究中的测量量表，针对具体的问项设计在课题组内进行了多轮讨论，并结合预调研过程中被访者的意见反馈修改定稿，因而具有一定的内容效度。在此基础上，本文运用验证性因子分析进行参数估计与统计检验及模型适配度分析，初始模型路径系数Ｐ值均小于0.001，但有３项主要的适配度指标未达标；模型修正后，所有路径系数的Ｐ值均小于0.001，模型的协方差和估计方程检验Ｐ值也都小于0.001，所有参数估计的统计检验均显著；ＣＭＩＮ／ＤＦ＝1.6，ＲＭＳＥＡ＝0.92，ＧＦＩ＝0.95，ＡＧ－ＦＩ＝0.92，ＩＦＩ＝0.96，ＴＬＩ（ＮＮＦＩ）＝0.96，其它适配度指标值也都在可接受范围内，表明修正后的模型总体拟合度较好。本研究的概念模型共包含７个潜在变量和10条影响路径，10个路径系数的Ｐ值均小于0.05，全部通过检验，表明测量量表的因子结构是有效的。

（一）样本数据特征

被访者（ｎ＝469）中，男性占52.5％，女性占４７.５％，性别结构较为均衡。从年龄层次上看，21-40岁的被访者占比最大，为82.3％，其次为41～60岁的被访者，占比为11.7％，20岁以下的被访者与61岁以上的被访者较少，分别占5.6％与0.4％，表明相对于其他年龄段，年龄介于21～40岁的被访者更倾向选择出租车出行。被访者的受教育程度普遍较高，65.2％具有大专及以上学历，高中学历占30.5％，初中及以下学历仅占4.3％。在个人月均收入方面，低于3500元的占45.7％，3501～5000元的占44.2％，5000元及以上的仅占10.１％，结合2015年西安市的月均工资水平来看，被访者的个人月收入情况主要居于中等偏下水平。从连续居住时间上看，83.6％的被访者在西安市区的居住时间都在１年以上，其中，居住时间在５年以上的占44.1％，由此可知，大部分被访者对于此次出租车运价调整都有较直接的生活体验。从政策信息来源（多选）上看，受访者主要是通过网络媒体、电视新闻、亲朋好友、报刊等渠道获取出租车调价政策的相关资讯，上述信息来源的占比分别为５6.1％、３6.9％、29.4％和17.7％。

（二）政策过程中风险沟通有效性的影响因素分析

潜在变量间路径系数显著性检验结果如表１所示。首先，公众的参与主动性、风险感知，媒介风险构建以及政府的权威性、可信度、信息质量等都会对政策过程中的风险沟通有效性产生显著的直接影响。其中，政府的信息质量对风险沟通有效性的正向影响最大，路径系数为0.545，且显著，假设Ｈ３－４得到验证。政府的可信度、权威性，以及公众的参与主动性对风险沟通有效性的正向影响相对较小，路径系数分别为

0.301、0.253和０.123，且均是显著的，假设Ｈ３－２、假设Ｈ３－１、假设Ｈ１－１分别得到验证。媒介风险构建程度对风险沟通有效性存在较大的负向影响，路径系数为－0.528，且显著，假设Ｈ２－１得到验证。公众的风险感知水平对风险沟通有效性的负向影响相对较小，路径系数为－0.221，且显著，假设Ｈ１－２得到验证。

其次，政府的信息质量、可信度，以及媒介风险构建会对政策过程中的风险沟通有效性产生显著的间接影响。其中，信息质量会通过媒介风险构建与风险感知间接影响风险沟通有效性，信息质量对媒介风险构建的直接影响路径系数为－0.58，对风险感知的直接影响路径系数为－0.215，且均是显著的，假设Ｈ３－６和假设Ｈ３－５分别得到验证。政府可信度会通过参与主动性间接影响风险沟通有效性，政府可信度对参与主动性的直接影响路径系数为0.404，且显著，假设Ｈ３－３得到验证。媒介风险构建会通过风险感知间接影响风险沟通有效性，媒介风险构建对风险感知的直接影响路径系数为0.164，且显著，假设Ｈ２－２得到验证。

政策过程中风险沟通有效性影响因素的结构方程模型验证结果如图２所示，本文结合西安市出租车调价政策的现实案例展开进一步分析。

第一，在西安市出租车调价政策过程中，来自政府方面的影响是决定风险沟通有效性的关键。首先，政府可信度对政府与公众之间风险沟通的有效性具有显著的正向影响。政府在决策能力（Ｃ４）和执行能力（Ｃ５）方面的可信度水平集中反映了公众对于政府在出租车调价过程中政策治理能力的评价，而政府决策的科学性和执行的有效性则是促使公众认同并接受该项政策的重要前提。此外，公众对于政府政策初衷的认知与评价，即政策的出台在多大程度上是出于增进社会福利（Ｃ６）、维护公平正义（Ｃ７）的考虑，也影响着公众对该政策的接受程度。其次，政府发布的信息质量对风险沟通有效性具有显著的正向影响。政府作为政策信息的正式来源，一方面需要有效回应社会关切（Ｃ９），尽可能通过简明易懂的语言开展政策宣传（Ｃ１０）；另一方面还需注意信息发布的及时性（Ｃ８）与信息内容的全面性（Ｃ１２）和准确性（Ｃ１１），避免因信息延迟而错失舆论引导的主动权，或因信息披露不全、语言模糊等引起不必要的误解。在出租车调价政策正式出台之前，西安市就通过官方网站和各大媒体对相关信息进行了实时发布和宣传，并对两套备选方案的设计思路进行了系统地解释说明，从而较好地避免了媒体对于政策风险的扭曲或夸大。最后，政府的权威性也对风险沟通有效性具有显著的正向影响。政府在政策过程中权力行使的合法性（Ｃ１）是公众选择政策遵从的先决条件，而政府在政策制定和实施过程中的权威性（Ｃ２、Ｃ３）则是促使公众接受并配合政府政策执行的重要保障。在访谈过程中，尽管部分受访者对于调价后的计价方式等执行细节问题仍存在争议，但多数受访者都对政府本身及其在出租车调价政策过程中的行为表现给予了肯定，尤其是对政府制定该项政策的初衷和致力于解决公众“打车难”“出行难”的决心表达了较高的认同度。

第三，媒介风险构建对于出租车调价政策过程中风险沟通有效性具有显著的负向影响。相对于政府和公众维度的影响，本案例中媒介风险构建的作用相对较弱。在针对西安市出租车调价政策的媒体信息传播过程中，无论是备选方案的公布、听证会的在线直播，还是政策实施后的追踪报道，政府都发挥了较强的引导作用。一方面，包括《西安晚报》、腾讯网、华商网等在内的各大媒体都及时开展了政策宣传，在此过程中也未出现明显的信息遗漏或偏差；另一方面，上述媒体对于政策方案和政策执行效果的评价也相对客观、理性。本案例中，政府对于媒体信息传播过程的有效引导，在一定程度上限制和压缩了媒介风险构建的空间，有助于避免信息失真和风险放大，进而促成政府与公众在出租车运价调整议题上的政策共识。

结合近年来各地因政策实践引致的社会风险可以发现，政府与公众之间有效沟通的不足已经成为地方政府社会风险防范与化解工作的重要短板。为了厘清政策过程中风险沟通有效性的影响因素，弥补相关理论研究与实证研究的不足，本文构建了政策过程中风险沟通有效性的影响因素模型，选取西安市出租车调价政策作为典型案例，运用结构方程模型进行实证检验。研究发现：公众的参与主动性和风险感知、媒介风险构建，以及政府的权威性、可信度、信息质量等都对政策过程中风险沟通有效性存在直接或间接的影响作用。具体而言，公众在参与政策议题讨论、政策建言、民意调查、政策信息搜集等方面的主动性越强，政策过程中的风险沟通活动就越容易取得预期效果；公众对于政府在政策制定与执行过程中的权威性、可信度、信息发布质量的评价越高，越容易推动政府与公众之间有效的风险沟通，提升公众自身对于公共政策的认同和接受程度。与此同时，公众对于政策风险的感知越强烈，媒介在信息传播过程中的风险构建程度越高，越容易引起公众的恐慌和抵制情绪，进而致使政府与公众之间的风险沟通陷于低效，阻碍政策共识的达成。

由此，本文从公众维度、媒介维度和政府维度三个层面提出推进政策过程中风险沟通有效性、完善政策风险治理的建议：

其一，重视公众风险感知，提升公众参与政策过程的主动性。宏观层面上，政府应落实和完善公众参与的相关制度，加强信息公开与政策宣传，推动政策决策模式由行政主导向协商共治转变；微观层面上，政府应充分利用民意调查、实地走访、座谈会、听证会、网络舆情分析等方式广泛收集公众对于公共政策的风险感知与意见反馈，全面了解公众的利益诉求、政策态度和行为倾向，在此基础上做好社会风险防范和化解工作，并逐步将此项工作制度化、规范化，形成长效机制。

其二，充分发挥媒体的积极作用，规范和引导媒介的政策信息传播。政府应充分认识媒体在政策信息传播中的正反两方面作用，一方面充分发挥其优势，及时发布政策信息、纠正信息偏差，并实时、便捷地收集公众对于特定议题的风险感知状态和具体的意见建议，架起政府与公众之间有效沟通的桥梁；另一方面也要加强对各类媒体的有效引导和监管，促进政策议题的理性讨论和良性互动，避免政策风险的社会放大。

其三，树立良好的政府形象，增强公共政策风险治理能力。作为公共政策的制定者、执行者，以及政策信息的权威发布者，政府对于政策风险沟通的推进和落实发挥着举足轻重的作用，政府的权威性、可信度和信息质量都是影响风险沟通有效性的关键因素。政府一方面需要通过决策能力、执行能力、沟通协商能力的增强，进一步树立政府权威、维护良好的政府形象，争取广大公众的信任与支持，另一方面也需要改进和提升政策信息发布的方式和效率，尽可能地以普通公众能够接触到的最广泛、便捷的渠道和最易理解的表达方式开展政策宣传与回应。

由于数据收集等方面的限制，本研究仍存在一些不足。首先，在政策过程中风险沟通有效性模型的构建上，本文仅抽取了公众、媒介、政府三类要素维度，未能纳入专家、企业、社会组织等其他利益相关主体的影响，无法全面涵盖所有可能的影响因素；其次，便利抽样导致本研究调查样本的代表性相对较弱。有鉴于此，后期研究可以从利益相关者的角度全面梳理政策过程中可能影响风险沟通有效性的因素，构建更为全面、更具解释力的理论框架，同时在现实条件允许的情况下进行概率抽样，增强样本的代表性。

（因篇幅原因，论文参考文献等内容请查看期刊原文）