【普法专栏】丨新《安全生产法》解读(第1~2条)

 第一条 为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。

 本条是关于立法目的的规定。

 安全生产法作为我国安全生产领域的基础性、综合性法律，立法目的具有较强的综合性和概括性，主要体现在加强安全生产工作、防止和减少生产安全事故、保障人民群众生命和财产安全、促进经济社会持续健康发展等方面。

 一、加强安全生产工作。所谓“安全生产”，是指在生产经营活动中，为避免发生造成人员伤害和财产损失的事故，有效消除或控制危险和有害因素而采取一系列措施，使生产经营过程在符合规定的条件下进行，以保证从业人员的人身安全与健康、设备和设施免受损坏、环境免遭破坏，保证生产经营活动得以顺利进行的相关活动。“安全生产”一词中所讲的“生产”，是广义的概念，不仅包括各种产品的生产活动，也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动。生产经营单位为了追求利益的最大化，在生产经营活动中往往都是以营利为目的，这是符合市场经济规律的。但是，追求利益绝不能以牺牲从业人员甚至公众的生命安全为代价。如果不注重安全生产，一旦发生事故，不但给他人的生命财产造成损害，生产经营者自身也会遭受重大损失。因此，保证生产安全，首先是生产经营单位自身的责任，这既是对社会负责，也是对生产经营者自身利益负责。同时，国家作为社会公共利益的维护者，为了保障人民群众的生命财产安全，也必须运用国家权力，加强安全生产工作，对安全生产实施有效的监督管理。安全生产关系人民群众的生命财产安全，关系改革发展和社会稳定大局。作为国家治理体系的一项重要内容，加强安全生产工作应当综合运用法律的、经济的和其他必要的手段。按照全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的要求，我国安全生产法律制度体系经历了不断完善发展的过程。2002年6月29 日，九届全国人大常委会第二十八次会议通过了《安全生产法》。法律实施以来，对预防和减少生产安全事故，保障人民群众生命财产安全发挥了重要作用。此后，根据不同时期安全生产的形势和任务要求，对安全生产法进行了修改。2009年8月，十一届全国人大常委会第十次会议通过关于修改部分法律的决定，对安全生产法个别条文作出修改；2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改安全生产法的决定，对安全生产法第二次修正；2021年6月，十三届全国人大常委会第二十九次会议通过了关于修改安全生产法的决定，对安全生产法第三次修正。制定和修改完善安全生产法，本身就是加强安全生产工作的一个重要方面。

 二、防止和减少生产安全事故。所谓生产安全事故，是指生产经营单位在生产经营活动（包括与生产经营有关的活动）中突然发生的，伤害人身安全和健康、损坏设备设施或者造成直接经济损失，导致生产经营活动暂时中止或永远终止的意外事件。按照国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，生产安全事故根据造成的人员伤亡或者直接经济损失，一般分为四个等级：特别重大事故、重大事故、较大事故、一般事故。 在生产经营活动中，从业人员处于室内、室外、井下、高空、高温等不同的环境和场所，使用不同的机器设备和工具，进行采掘、砌筑、切屑、冲压、浇铸、焊接、切割、装配、爆破、驾驶、吊装等不同的作业活动。许多作业活动都存在某些可能会对人身和财产安全造成损害的危险因素。如果在生产经营活动中对各种潜在的危险因素缺乏认识，或者没有采取有效地预防、控制措施，这种潜在的危险就会造成诸如触电、淹溺、灼烫、火灾、坠落、坍塌、冒顶片帮、透水、爆炸、中毒、窒息等导致人身伤害和财产损失的生产安全事故。因此，保证生产安全，预防和减少事故发生，成为生产经营活动中最重要的主题。虽然有些事故还难以做到完全避免，但只要对安全生产高度重视，加大投入，严格遵守法律、法规、规章和操作规程，事故是可防可控的。从我国安全生产的现状看，由于党和国家的高度重视，经过各方面的努力，近年来安全生产状况总体上有所好转，工矿企业各类伤亡事故逐年下降，伤亡人数逐年减少。但是，由于我国正处于快速发展进程中，安全生产基础仍然比较薄弱，安全生产责任不落实、安全防范和监督管理不到位、违法生产经营建设屡禁不止等问题仍然较为突出，生产安全事故易发多发的局面还未得到根本扭转，特别是重特大事故尚未得到有效遏制，安全生产的各方面工作亟须进一步加强。制定并根据形势任务需要不断完善安全生产法，从法律制度上规范生产经营单位的安全生产行为，确立保障安全生产的法定措施，并以国家强制力保障这些法定制度和措施得以严格贯彻执行，就是为了防止和减少生产安全事故。

 三、保障人民群众生命和财产安全。安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事。这就要求生产经营单位必须始终把安全生产放在重中之重的位置，始终把保障人民群众生命财产安全放在首位，进一步牢固树立人民至上、生命至上的理念，严格落实全员安全生产责任制，绝不能以牺牲人的生命为发展的代价。通过立法，强化生产经营单位的主体责任，重视安全生产，防止和减少生产安全事故，最根本的目的还是保障人民群众的生命和财产安全，维护社会稳定，保证社会主义现代化建设的顺利进行。

 四、促进经济社会持续健康发展。安全生产是安全与生产的统一，其宗旨是安全促进生产，生产必须安全。搞好安全工作，改善劳动条件，可以调动职工的生产积极性；减少职工伤亡，可以减少劳动力的损失；减少财产损失，可以增加企业效益，无疑会促进生产的发展。生产必须安全，是因为安全是生产的前提条件，没有安全就无法生产。安全生产与经济社会发展应当同步，要促进经济的健康发展。只有加强基础建设，加强责任落实，加强依法监管，全面推进安全生产各项工作，持续降低事故总量和伤亡人数，有效防范和遏制重特大事故，促进安全生产状况持续稳定好转，才能保障经济社会全面、协调、可持续健康发展。

 第二条 在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。

 本条是关于本法适用范围和调整事项的规定。

 安全生产法对安全生产领域的基本法律制度做了规定，适用于中华人民共和国领域内所有从事生产经营活动的单位的安全生产，同时考虑到一些行业领域比较特殊，国家根据实际需要制定了专门的法律、行政法规，对这些领域的安全生产问题作了特殊的规定，这些行业领域在适用安全生产法的同时，有关法律、行政法规另有规定的，应当适用其规定。
   

 一、本法的适用范围。法律的适用范围，也称法律的效力范围，主要包括三个方面：1. 法律适用的空间效力。即法律适用的地域范围。总的来说，本法在中华人民共和国领域内适用。按照法律空间效力范围的普遍原则，是适用于制定它的机关所管辖的全部领域，安全生产法作为全国人大常委会制定的法律，其效力自然及于中华人民共和国的全部领域。按照我国香港、澳门两个特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。安全生产法没有列入两个基本法的附件三中，因此暂不适用于香港特别行政区和澳门特别行政区。香港和澳门的安全生产立法，由这两个特别行政区的立法机关自行制定。2. 法律适用的主体范围。依照本条规定，本法适用的主体范围，是在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位，是指一切合法或者非法从事生产经营活动的企业、事业单位和个体经济组织以及其他组织。包括国有企业事业单位、集体所有制的企业事业单位、股份制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业、合伙企业、个人独资企业等，不论其性质如何、规模大小，只要是中华人民共和国领域内从事生产经营活动，都应遵守本法的各项规定。3. 法律适用的时间效力。法律从什么时候开始发生效力和什么时候失效。关于本法的时间效力，附则第119条对本法的生效时间做了规定，即2002年11月1日。截至目前，安全生产法已经过三次修改，每次修改均会对当次修改决定的实施日期作出规定，三次修改决定的施行日期分别是2009年8月27日、2014年12月1日、2021年9月1日。需要说明的是，修改决定的施行日期并不影响本法的施行日期，从时间效力上讲，安全生产法仍然从2002年11月1日起生效，生效日期之后从事生产经营活动的单位的安全生产，都纳入本法调整范围。

 二、本法的调整事项。本法的调整事项，是生产经营活动中的安全问题。因此，其适用的范围限定在生产经营领域。不属于生产经营活动中的安全问题，如台风和地震引发的自然灾害、公共场所集会活动中的安全问题等，不属于本法的调整范围。这里讲的“生产经营活动”，既包括资源的开采活动，各种产品的加工、制作活动，也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动。按照依法治国、依法行政的要求，各级人民政府及政府有关部门对安全生产的监督管理，也必须遵守本法规定。依照本法规定对安全生产工作负有监督管理职责的机关及其工作人员应当依法履行职责。

 三、特殊领域安全生产的法律适用。考虑到国民经济行业分类较多，有一部分从事生产经营活动的单位或者某些安全事项具有特殊性，需要由专门的部门采取特殊的安全监管措施，对其单独立法进行规范是必要的。目前，已经有一些专门法律和行政法规对于特殊的生产经营活动及特殊的安全事项作出规定。如消防安全就属于特殊的安全事项，消防安全问题由消防法调整；道路、铁路、水运、空运等交通运输的安全问题，属于特殊的生产经营活动，其生产经营单位也比较特殊，从事的生产经营活动与一般生产经营单位在固定场所进行相比，有所不同，是在移动中进行的，目前已有道路交通安全法、铁路法、海上交通安全法、民用航空法等法律专门调整；为保障核安全，预防与应对核事故，安全利用核能，已制定核安全法；为防止放射性污染，保障人体健康，已制定放射性污染防治法；为预防特种设备事故，保障人生和财产安全，已制定了特种设备安全法。除以上法律外，相关领域还制定了大量行政法规。也就是说，在这些领域的安全事项，由有关的法律、行政法规进行调整，执行有关法律、行政法规中已做出的规定。对于一些安全生产方面的问题，上述法律、行政法规中未做规定的，仍然适用本法的规定。需要说明的是，除了以上特殊领域安全生产法律的适用规则外，安全生产法的适用还需要与有关法律做好衔接。如矿山安全法对矿山安全生产、劳动法对劳动安全、煤炭法对煤矿安全、建筑法对建筑安全等都做了比较详细地规定，这些法律的规定与安全生产法的规定在原则、精神上是一致的，为了减少法律之间的必要的重复，对这些法律中已经作出比较具体规定的事项，安全生产法不再重复，只作出基本规定或原则规定。